El delito se previene en local: Introducción a las Auditorías Locales de Seguridad

Por: Salomé Flores Sierra Franzoni, salome.flores@un.org

Ante el próximo cambio de administración a nivel nacional, vale la pena hacer un recuento de los aciertos, las lecciones aprendidas y los retos que enfrenta el país en materia de seguridad. Hoy más que nunca, el nuevo gobierno podría retomar la prevención del delito como una prioridad, comenzando por hacer una valoración crítica de los programas promovidos en los últimos años para desarrollar nuevas estrategias basadas en las experiencias previas y en las evidencias disponibles para hacerle frente a la violencia, la delincuencia y el crimen organizado.

Es bien sabido que la administración que está por terminar puso un énfasis muy acentuado en las políticas de prevención del delito, las cuáles buscó impulsar a través del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PRONAPRED). La implementación de este programa generó un cambio trascendental al buscar invertir en la prevención y no sólo en acciones de contención y de reacción por parte de las autoridades responsables de la seguridad pública. Sin embargo, para dimensionar su efectividad real, debemos preguntarnos primero desde donde partió este Programa y qué situación buscaba resolver. ¿Cuál era la situación de percepción de inseguridad y de incidencia delictiva al inicio de la administración y cómo fue evolucionando? En este texto se hacen algunas reflexiones al respecto y se introducen la Auditorías Locales de Seguridad llevadas a cabo por la Oficinas de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), como una herramienta para el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas de prevención del delito a nivel local.

Radiografía de la delincuencia en México

 

A continuación, algunos indicadores para contextualizar el estado de las cosas en 2012:

  • Preocupación sobre la inseguridad. El 57% de la población consideró que la inseguridad era uno de los temas que más le preocupaba, a la par con que el 66.6% de la población se sentía insegura o muy insegura en su Estado de residencia[1].
  • Victimización. La tasa de víctimas del delito a nivel nacional era de 27,337 víctimas por cada 100,000 habitantes.

¿Cómo se modificaron estás cifras más adelante?

  • En 2014, cuando se comenzó a implementar el PRONAPRED, el 58% de las mexicanas y mexicanos de 18 años y más, consideraron a la inseguridad y a la delincuencia entre los temas que más les preocupaban, mientras que el 73.2% consideró como inseguro el estado en el que vive.
  • En 2016, esta percepción había aumentado ligeramente, con 61% de la población de 18 años y más, reportando preocupación por estos temas y 74.3% con percepción de inseguridad respecto del estado en el que vive. En este año, la tasa de victimización fue de 28,788 por 100,000 habitantes.

¿Cuáles han sido los principales delitos en estos últimos años?

  • De acuerdo a la misma fuente, el robo o asalto en transporte público continúan siendo los más frecuentes con 9,599 por 100,000 habitantes en 2016;
  • la extorsión con 8,945 por 100,000 habitantes en 2016; y
  • el fraude con 4,656 por 100,000 habitantes en 2016.

Hasta donde tenemos información 3 de cada 10 mexicanos y mexicanas son víctimas del delito cada año; sin embargo, el dato que más preocupa es el alto número de homicidios registrados a nivel nacional durante 2017, que fue de 40,750[2]. Desafortunadamente, esta cifra sigue aumentando y si la tendencia se mantiene, el número de homicidios ocurridos 2018 será el más alto en varias décadas. Se estima que la tasa llegaría a 24 por 100,000 habitantes, aunque habrá que esperar hasta contar con cifras definitivas.

Esta realidad nacional, presenta un semblante distinto a nivel estatal debido a que el fenómeno delictivo se comporta de manera diferenciada de una Entidad Federativa a otra y más aún, municipio por municipio. En primer término, se presenta la prevalencia delictiva por entidad federativa, que como se puede observar presenta niveles distintos entre las entidades con mayor y menor número de víctimas.

Tasa de víctimas de delito por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

 Tasa de víctimas de delito por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

 Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Al observar las diferencias entre las tasas de cada una de las Entidades Federativas, se puede resaltar como las cifras a nivel nacional dan cuenta de un progreso o retroceso general en materia de delincuencia y criminalidad, pero las cifras a nivel estatal nos permiten ir desenredando las particularidades dentro de diferentes espacios geográficos. Lo mismo ocurre al estudiar la tasa de incidencia delictiva, con la que podemos observar en qué Entidades ocurre el mayor número de delitos.

Tasa de delitos por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

Tasa de delitos por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Una vez que tenemos nociones claras de la magnitud del problema al que se enfrentan las autoridades, es importante también conocer cuántos de estos delitos son hechos de su conocimiento. En otras palabras, podemos analizar cuántos delitos fueron denunciados ante el Ministerio Público y cuántos de ellos dieron inicio a la integración de una Carpeta de Investigación o Averiguación Previa.

Porcentaje de delitos en donde no hubo denuncia o no se inició averiguación previa/carpeta de investigación, por entidad federativa 2016

Porcentaje de delitos en donde no hubo denuncia

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Tomando en cuenta que todos estos factores influyen en gran medida en la sensación que se genera en la población, se puede analizar la diferencia que existe en la percepción sobre seguridad que permea en cada entidad federativa y la correspondencia o disparidad de esa percepción con respecto a la prevalencia real.

Porcentaje de la población según su percepción de la situación actual de la inseguridad pública, por entidad federativa 2017

Porcentaje de la población según su percepción de la situación actual de la inseguridad pública, por entidad federativa 2017

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Pero revisar los datos anteriores son solo una parte del problema, existen otros datos cuya evolución deberíamos seguir de cerca en el contexto urbano, porque son un termómetro de la gestación de las conductas criminales en lo local.  Estos datos refieren el incremento de conductas antisociales y como un ejemplo de esto, se muestra la siguiente tabla:

Porcentaje de la población que fue testigo de las siguientes conductas en los alrededores de su vivienda, por ciudad de interés 2018

Porcentaje de la población que fue testigo 2

Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, marzo 2018. INEGI. El orden de las ciudades corresponde al orden alfabético por entidad federativa.

 

El incremento o descenso en las tasas de victimización y de incidencia delictiva en las entidades federativas y los municipios es un punto de partida obligatorio para monitorear la efectividad de las políticas de seguridad y de prevención del delito. Sin embargo, esto no es suficiente. Revisar los datos del atestiguamiento de conductas antisociales debería ser de mucho más interés al ser una señal de alarma respecto del deterioro de la cohesión social y la convivencia en las comunidades del país. Solo si se toma el pulso de la delincuencia y de sus factores de riesgo a nivel estatal y local se pueden identificar problemáticas que han aumentado y otras que están en periodo de gestación.

¿Cómo entender el delito a nivel local?

En los últimos meses, y como consecuencia de la coyuntura política que atravesamos, las personas, la sociedad civil organizada, los empresarios y la clase política discuten sobre la efectividad de una nueva política de prevención y de la estrategia de seguridad pública; sobre el reto que representa el crimen organizado para ambas; y sobre las capacidades con las que cuentan las instituciones para hacer frente a la violencia desbordada en gran parte del territorio. Se discute sobre la violencia homicida, sobre el robo de combustibles y los robos a ferrocarriles.

El reto de lograr disminuir las tasas delictivas de los delitos tradicionales como el robo a transeúnte, el robo de vehículos, el robo a casas habitación permanece ahí; pero la criminalidad ha evolucionado incluso aprovechando las tecnologías de la información (delitos cibernéticos). El crimen organizado ha ampliado sus actividades ilícitas además de las asociadas al narcotráfico, ahora nos enfrentamos a las señaladas en la oración anterior y a otras de no menos preocupación como el robo de combustible, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas.

Cada una de estas manifestaciones nos dejan muy claro que la delincuencia es un fenómeno vivo y como tal se organiza, se adapta, se reproduce, crece y se desplaza. Y la tarea de contenerla implica su más profunda comprensión, tanto de sus comportamientos, sus causas y de aquellas situaciones que la fomentan o, por el contrario, identificar los que la inhiben. Será prácticamente imposible contener a la delincuencia si no logramos identificar qué barreras y herramientas necesitan implementar las autoridades para hacer más complicado, más arriesgado y menos atractivo para las personas su involucramiento en actividades delictivas.

La prevención y reducción del delito solo puede ser efectiva si parte de un estudio exhaustivo que permita entender las causas que lo generan a nivel individual, familiar, social y ambiental. En México, existen avances importantes en la generación de información estadística a partir de encuestas de victimización, censos de gobierno y registros administrativos; fuentes que potencialmente pueden orientar la toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas de seguridad y de prevención, aunque cabe señalar que aún existe un reto importante en cuanto a la calidad de los datos[3]. La mejora sistemática y sistémica de las diferentes fuentes de información estadística sobre los delitos, las víctimas y los agresores es sin duda, un primer paso en la dirección correcta.

Aunque las estadísticas pueden considerarse como parte de la infraestructura básica de las políticas de seguridad y de prevención, no son suficientes. Como se señaló anteriormente, contar con las cifras de la incidencia delictiva a partir de registros administrativos de las policías permite a las autoridades dimensionar el fenómeno que deben atender, además de que les permiten monitorear su comportamiento.  Si bien el número de delitos que son reportados ante las autoridades informan a la sociedad y a las autoridades sobre cuantos delitos ocurren, dónde ocurren y en el mejor de los casos, a quienes le ocurren y en qué horarios, a partir de esta fuente, no se puede conocer el número de delitos que no son reportados a las autoridades y tampoco se pueden conocer las causas de la no denuncia. En suma, sería incorrecto asumir que una sola fuente de información permite entender y analizar el comportamiento de las tasas delictivas, en este sentido, las cifras a partir de registros administrativos deben complementarse con información estadística generada a partir de encuestas de victimización en hogares y en empresas para tener una aproximación más cercana a la realidad de la criminalidad.

Sin embargo, ambas fuentes, los registros administrativos de policía y las encuestas de victimización, tiene ciertas limitaciones para contestar preguntas más específicas sobre:

  • La ubicación geográfica y las características físicas del entorno (no solo la entidad, el municipio o la colonia, sino el punto exacto de ocurrencia el delito, la condición del espacio, la existencia de sitios abandonados o de alumbrado público, entre otros),
  • el contexto en el que ocurrió el delito (el modus operandi de los agresores, los vínculos entre distintos delitos, las relaciones con otros mercados ilícitos o hasta lícitos, entre otros) y
  • el por qué y cómo (qué situaciones u oportunidades influyeron o motivaron al agresor, qué características tenía la víctima que facilitaron la comisión de una conducta delictiva, entre otros).

¿Existe alguna estadística capaz de contestar con precisión a estas interrogantes?

La primer pregunta, el dónde, no la puede contestar la estadística exclusivamente, sino que tiene que echar mano de la geografía. En algunos países, desde el siglo pasado, los departamentos de policía han incorporado geógrafos y expertos en geomática para construir mapas que describan y expliquen el delito. La combinación de ciencias como la estadística y la geografía, permiten, por ejemplo, generar mapas predictivos sobre los patrones del delito a nivel territorial que son un insumo fundamental para el policiamiento por objetivos[4].

Sin embargo, aun contando con los mapas más detallados y las bases de datos más robustas en los cuerpos de policía, existe información que no se adquiere a partir de estas fuentes.  Si ya se cuenta con estás fuentes estadísticas y geográficas primarias existe buena foto de una porción de la criminalidad, pero no se puede explicar cómo ocurren los comportamientos delictivos.

Para entender la criminalidad necesitamos más que fotos. Si asumimos que la criminalidad no es un fenómeno estático sino más bien es un organismo vivo que se adapta y muta de acuerdo a las oportunidades que se le presentan, necesitamos justamente comprender cómo se adapta y por qué se multiplica. Necesitamos entender su contexto e identificar, caracterizar y entender a las personas que se convierten en víctimas y victimarios. Además de identificar el contexto que gesta el comportamiento delictivo y las vulnerabilidades y riesgos de las personas para convertirse en víctimas o victimarios, también es fundamental poder identificar aquellos factores del contexto y a los actores que eventualmente pueden fungir como guardianes o como protectores para inhibir la comisión de delitos.

Los datos estadísticos y geográficos sobre la delincuencia pueden completarse a partir de métodos estructurados de observación con los cuáles es posible recolectar información cualitativa que aporta elementos sobre las dinámicas, características, rutinas y actividades cuya presencia se convierte en un facilitador o inhibidor de conductas delictivas.

En 2002, la Organización de las Naciones Unidas, a través de una Resolución del Consejo Económico y Social publicó una serie de Lineamientos para la prevención del delito que contemplan el diseño de políticas locales de prevención  del delito desarrolladas a partir de diagnósticos locales exhaustivos construidos:

  • Sobre una base de conocimientos científicos y válidos a través de la combinación y análisis de diferentes fuentes de información cuantitativa de calidad y la recolección de información cualitativa estructurada y semi estructurada para entender las dinámicas de la delincuencia y la violencia a mayor profundidad;
  • con un activo involucramiento de la sociedad civil organizada pero también del diálogo con las comunidades en general; y
  • a través de la articulación de otros actores relevantes en la comunidad como los empresarios, la academia, los líderes religiosos y otras figuras respetadas a nivel local.

Existen experiencias exitosas en otros países respecto de las políticas, programas y estrategias de prevención del delito construidas a partir del uso de métodos y esquemas como los propuestos por las Naciones Unidas y que han sido impulsados y reconocidos por otros organismos internacionales como el Banco Mundial, la Unión Europea, la Organización Mundial de la Salud, el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad y el Foro Europeo de Seguridad Urbana. Estos métodos denominados Auditorías Locales de Seguridad se han aplicado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en varias ciudades de  Colombia, por la ONU Hábitat en Sudáfrica y recientemente se han comenzado a llevar a cabo en municipios de México por conducto de la UNODC.

Utilidad de las Auditorías Locales de Seguridad

 

La visión de la prevención del delito sustentada en la combinación de fuentes de información cuantitativa y cualitativa permite desarrollar un entendimiento profundo de las particularidades de la criminalidad a nivel comunitario, además de permitir la identificación e involucramiento de diferentes actores en la construcción corresponsable de la prevención y como resultado de la seguridad. Las auditorías locales de seguridad son una metodología para lograr esta construcción conjunta a través de la construcción de consensos para definir las políticas de prevención del delito y para la integración de un marco de monitoreo que al final, permita evaluar las acciones e intervenciones de las autoridades a través de las distintas fuentes de información referidas a lo largo de estos párrafos.

Resolver el problema de la criminalidad en México, no es tarea de una institución solamente, es fundamental conjuntar esfuerzos para construirla, monitorearla y evaluarla conjuntamente. La UNODC es un aliado para lograrlo.

Bibliografía

INEGI. (2016-2018). Encuesta Nacional de Seguridad Urbana. ENSU. Resultados. México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

INEGI. (2011-2017). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. ENVIPE. Presentación Ejecutiva. México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Office for National Statistics. (2013). Guidelines for Measuring Statistical Output Quality. V4

United Nations. (2002). Guidelines for the prevention of crime. https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/resolution_2002-13.pdf

United Nations. (2008). Strengthening  prevention of urban crime: an integrated approach
https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/Resolution_2008-24.pdf

United Nations. (2015). United Nations Fundamental Principles of Official Statistics-Implementation Guidelines. https://unstats.un.org/unsd/dnss/gp/Implementation_Guidelines_FINAL_without_edit.pdf

 

 

 

[1]  Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad ENVIPE 2013, 2015 y 2017.  Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)

[2] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

[3] Calidad Estadística. Promover la homologación conceptual y la estandarización de procesos de captura, validación, difusión y hasta evaluación de la oportunidad, relevancia y completitud de las distintas fuentes de información que dan cuenta de los delitos a partir de registros administrativos.

[4] Problem-Oriented Policing (POP).

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Acerca de cdeunodc

El Centro busca fortalecer los procesos y análisis de información estadística sobre gobierno, seguridad pública, victimización y justicia en América Latina. Además, el Centro busca hacer análisis académico sobre los temas antes mencionados y pronto contará con una biblioteca especializada, es este blog se pondrán textos relacionados a las actividades de el Centro.
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