El delito se previene en local: Introducción a las Auditorías Locales de Seguridad

Por: Salomé Flores Sierra Franzoni, salome.flores@un.org

Ante el próximo cambio de administración a nivel nacional, vale la pena hacer un recuento de los aciertos, las lecciones aprendidas y los retos que enfrenta el país en materia de seguridad. Hoy más que nunca, el nuevo gobierno podría retomar la prevención del delito como una prioridad, comenzando por hacer una valoración crítica de los programas promovidos en los últimos años para desarrollar nuevas estrategias basadas en las experiencias previas y en las evidencias disponibles para hacerle frente a la violencia, la delincuencia y el crimen organizado.

Es bien sabido que la administración que está por terminar puso un énfasis muy acentuado en las políticas de prevención del delito, las cuáles buscó impulsar a través del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PRONAPRED). La implementación de este programa generó un cambio trascendental al buscar invertir en la prevención y no sólo en acciones de contención y de reacción por parte de las autoridades responsables de la seguridad pública. Sin embargo, para dimensionar su efectividad real, debemos preguntarnos primero desde donde partió este Programa y qué situación buscaba resolver. ¿Cuál era la situación de percepción de inseguridad y de incidencia delictiva al inicio de la administración y cómo fue evolucionando? En este texto se hacen algunas reflexiones al respecto y se introducen la Auditorías Locales de Seguridad llevadas a cabo por la Oficinas de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), como una herramienta para el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas de prevención del delito a nivel local.

Radiografía de la delincuencia en México

 

A continuación, algunos indicadores para contextualizar el estado de las cosas en 2012:

  • Preocupación sobre la inseguridad. El 57% de la población consideró que la inseguridad era uno de los temas que más le preocupaba, a la par con que el 66.6% de la población se sentía insegura o muy insegura en su Estado de residencia[1].
  • Victimización. La tasa de víctimas del delito a nivel nacional era de 27,337 víctimas por cada 100,000 habitantes.

¿Cómo se modificaron estás cifras más adelante?

  • En 2014, cuando se comenzó a implementar el PRONAPRED, el 58% de las mexicanas y mexicanos de 18 años y más, consideraron a la inseguridad y a la delincuencia entre los temas que más les preocupaban, mientras que el 73.2% consideró como inseguro el estado en el que vive.
  • En 2016, esta percepción había aumentado ligeramente, con 61% de la población de 18 años y más, reportando preocupación por estos temas y 74.3% con percepción de inseguridad respecto del estado en el que vive. En este año, la tasa de victimización fue de 28,788 por 100,000 habitantes.

¿Cuáles han sido los principales delitos en estos últimos años?

  • De acuerdo a la misma fuente, el robo o asalto en transporte público continúan siendo los más frecuentes con 9,599 por 100,000 habitantes en 2016;
  • la extorsión con 8,945 por 100,000 habitantes en 2016; y
  • el fraude con 4,656 por 100,000 habitantes en 2016.

Hasta donde tenemos información 3 de cada 10 mexicanos y mexicanas son víctimas del delito cada año; sin embargo, el dato que más preocupa es el alto número de homicidios registrados a nivel nacional durante 2017, que fue de 40,750[2]. Desafortunadamente, esta cifra sigue aumentando y si la tendencia se mantiene, el número de homicidios ocurridos 2018 será el más alto en varias décadas. Se estima que la tasa llegaría a 24 por 100,000 habitantes, aunque habrá que esperar hasta contar con cifras definitivas.

Esta realidad nacional, presenta un semblante distinto a nivel estatal debido a que el fenómeno delictivo se comporta de manera diferenciada de una Entidad Federativa a otra y más aún, municipio por municipio. En primer término, se presenta la prevalencia delictiva por entidad federativa, que como se puede observar presenta niveles distintos entre las entidades con mayor y menor número de víctimas.

Tasa de víctimas de delito por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

 Tasa de víctimas de delito por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

 Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Al observar las diferencias entre las tasas de cada una de las Entidades Federativas, se puede resaltar como las cifras a nivel nacional dan cuenta de un progreso o retroceso general en materia de delincuencia y criminalidad, pero las cifras a nivel estatal nos permiten ir desenredando las particularidades dentro de diferentes espacios geográficos. Lo mismo ocurre al estudiar la tasa de incidencia delictiva, con la que podemos observar en qué Entidades ocurre el mayor número de delitos.

Tasa de delitos por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

Tasa de delitos por cada 100,000 habitantes, por entidad federativa 2016

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Una vez que tenemos nociones claras de la magnitud del problema al que se enfrentan las autoridades, es importante también conocer cuántos de estos delitos son hechos de su conocimiento. En otras palabras, podemos analizar cuántos delitos fueron denunciados ante el Ministerio Público y cuántos de ellos dieron inicio a la integración de una Carpeta de Investigación o Averiguación Previa.

Porcentaje de delitos en donde no hubo denuncia o no se inició averiguación previa/carpeta de investigación, por entidad federativa 2016

Porcentaje de delitos en donde no hubo denuncia

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Tomando en cuenta que todos estos factores influyen en gran medida en la sensación que se genera en la población, se puede analizar la diferencia que existe en la percepción sobre seguridad que permea en cada entidad federativa y la correspondencia o disparidad de esa percepción con respecto a la prevalencia real.

Porcentaje de la población según su percepción de la situación actual de la inseguridad pública, por entidad federativa 2017

Porcentaje de la población según su percepción de la situación actual de la inseguridad pública, por entidad federativa 2017

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017. INEGI

Pero revisar los datos anteriores son solo una parte del problema, existen otros datos cuya evolución deberíamos seguir de cerca en el contexto urbano, porque son un termómetro de la gestación de las conductas criminales en lo local.  Estos datos refieren el incremento de conductas antisociales y como un ejemplo de esto, se muestra la siguiente tabla:

Porcentaje de la población que fue testigo de las siguientes conductas en los alrededores de su vivienda, por ciudad de interés 2018

Porcentaje de la población que fue testigo 2

Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, marzo 2018. INEGI. El orden de las ciudades corresponde al orden alfabético por entidad federativa.

 

El incremento o descenso en las tasas de victimización y de incidencia delictiva en las entidades federativas y los municipios es un punto de partida obligatorio para monitorear la efectividad de las políticas de seguridad y de prevención del delito. Sin embargo, esto no es suficiente. Revisar los datos del atestiguamiento de conductas antisociales debería ser de mucho más interés al ser una señal de alarma respecto del deterioro de la cohesión social y la convivencia en las comunidades del país. Solo si se toma el pulso de la delincuencia y de sus factores de riesgo a nivel estatal y local se pueden identificar problemáticas que han aumentado y otras que están en periodo de gestación.

¿Cómo entender el delito a nivel local?

En los últimos meses, y como consecuencia de la coyuntura política que atravesamos, las personas, la sociedad civil organizada, los empresarios y la clase política discuten sobre la efectividad de una nueva política de prevención y de la estrategia de seguridad pública; sobre el reto que representa el crimen organizado para ambas; y sobre las capacidades con las que cuentan las instituciones para hacer frente a la violencia desbordada en gran parte del territorio. Se discute sobre la violencia homicida, sobre el robo de combustibles y los robos a ferrocarriles.

El reto de lograr disminuir las tasas delictivas de los delitos tradicionales como el robo a transeúnte, el robo de vehículos, el robo a casas habitación permanece ahí; pero la criminalidad ha evolucionado incluso aprovechando las tecnologías de la información (delitos cibernéticos). El crimen organizado ha ampliado sus actividades ilícitas además de las asociadas al narcotráfico, ahora nos enfrentamos a las señaladas en la oración anterior y a otras de no menos preocupación como el robo de combustible, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas.

Cada una de estas manifestaciones nos dejan muy claro que la delincuencia es un fenómeno vivo y como tal se organiza, se adapta, se reproduce, crece y se desplaza. Y la tarea de contenerla implica su más profunda comprensión, tanto de sus comportamientos, sus causas y de aquellas situaciones que la fomentan o, por el contrario, identificar los que la inhiben. Será prácticamente imposible contener a la delincuencia si no logramos identificar qué barreras y herramientas necesitan implementar las autoridades para hacer más complicado, más arriesgado y menos atractivo para las personas su involucramiento en actividades delictivas.

La prevención y reducción del delito solo puede ser efectiva si parte de un estudio exhaustivo que permita entender las causas que lo generan a nivel individual, familiar, social y ambiental. En México, existen avances importantes en la generación de información estadística a partir de encuestas de victimización, censos de gobierno y registros administrativos; fuentes que potencialmente pueden orientar la toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas de seguridad y de prevención, aunque cabe señalar que aún existe un reto importante en cuanto a la calidad de los datos[3]. La mejora sistemática y sistémica de las diferentes fuentes de información estadística sobre los delitos, las víctimas y los agresores es sin duda, un primer paso en la dirección correcta.

Aunque las estadísticas pueden considerarse como parte de la infraestructura básica de las políticas de seguridad y de prevención, no son suficientes. Como se señaló anteriormente, contar con las cifras de la incidencia delictiva a partir de registros administrativos de las policías permite a las autoridades dimensionar el fenómeno que deben atender, además de que les permiten monitorear su comportamiento.  Si bien el número de delitos que son reportados ante las autoridades informan a la sociedad y a las autoridades sobre cuantos delitos ocurren, dónde ocurren y en el mejor de los casos, a quienes le ocurren y en qué horarios, a partir de esta fuente, no se puede conocer el número de delitos que no son reportados a las autoridades y tampoco se pueden conocer las causas de la no denuncia. En suma, sería incorrecto asumir que una sola fuente de información permite entender y analizar el comportamiento de las tasas delictivas, en este sentido, las cifras a partir de registros administrativos deben complementarse con información estadística generada a partir de encuestas de victimización en hogares y en empresas para tener una aproximación más cercana a la realidad de la criminalidad.

Sin embargo, ambas fuentes, los registros administrativos de policía y las encuestas de victimización, tiene ciertas limitaciones para contestar preguntas más específicas sobre:

  • La ubicación geográfica y las características físicas del entorno (no solo la entidad, el municipio o la colonia, sino el punto exacto de ocurrencia el delito, la condición del espacio, la existencia de sitios abandonados o de alumbrado público, entre otros),
  • el contexto en el que ocurrió el delito (el modus operandi de los agresores, los vínculos entre distintos delitos, las relaciones con otros mercados ilícitos o hasta lícitos, entre otros) y
  • el por qué y cómo (qué situaciones u oportunidades influyeron o motivaron al agresor, qué características tenía la víctima que facilitaron la comisión de una conducta delictiva, entre otros).

¿Existe alguna estadística capaz de contestar con precisión a estas interrogantes?

La primer pregunta, el dónde, no la puede contestar la estadística exclusivamente, sino que tiene que echar mano de la geografía. En algunos países, desde el siglo pasado, los departamentos de policía han incorporado geógrafos y expertos en geomática para construir mapas que describan y expliquen el delito. La combinación de ciencias como la estadística y la geografía, permiten, por ejemplo, generar mapas predictivos sobre los patrones del delito a nivel territorial que son un insumo fundamental para el policiamiento por objetivos[4].

Sin embargo, aun contando con los mapas más detallados y las bases de datos más robustas en los cuerpos de policía, existe información que no se adquiere a partir de estas fuentes.  Si ya se cuenta con estás fuentes estadísticas y geográficas primarias existe buena foto de una porción de la criminalidad, pero no se puede explicar cómo ocurren los comportamientos delictivos.

Para entender la criminalidad necesitamos más que fotos. Si asumimos que la criminalidad no es un fenómeno estático sino más bien es un organismo vivo que se adapta y muta de acuerdo a las oportunidades que se le presentan, necesitamos justamente comprender cómo se adapta y por qué se multiplica. Necesitamos entender su contexto e identificar, caracterizar y entender a las personas que se convierten en víctimas y victimarios. Además de identificar el contexto que gesta el comportamiento delictivo y las vulnerabilidades y riesgos de las personas para convertirse en víctimas o victimarios, también es fundamental poder identificar aquellos factores del contexto y a los actores que eventualmente pueden fungir como guardianes o como protectores para inhibir la comisión de delitos.

Los datos estadísticos y geográficos sobre la delincuencia pueden completarse a partir de métodos estructurados de observación con los cuáles es posible recolectar información cualitativa que aporta elementos sobre las dinámicas, características, rutinas y actividades cuya presencia se convierte en un facilitador o inhibidor de conductas delictivas.

En 2002, la Organización de las Naciones Unidas, a través de una Resolución del Consejo Económico y Social publicó una serie de Lineamientos para la prevención del delito que contemplan el diseño de políticas locales de prevención  del delito desarrolladas a partir de diagnósticos locales exhaustivos construidos:

  • Sobre una base de conocimientos científicos y válidos a través de la combinación y análisis de diferentes fuentes de información cuantitativa de calidad y la recolección de información cualitativa estructurada y semi estructurada para entender las dinámicas de la delincuencia y la violencia a mayor profundidad;
  • con un activo involucramiento de la sociedad civil organizada pero también del diálogo con las comunidades en general; y
  • a través de la articulación de otros actores relevantes en la comunidad como los empresarios, la academia, los líderes religiosos y otras figuras respetadas a nivel local.

Existen experiencias exitosas en otros países respecto de las políticas, programas y estrategias de prevención del delito construidas a partir del uso de métodos y esquemas como los propuestos por las Naciones Unidas y que han sido impulsados y reconocidos por otros organismos internacionales como el Banco Mundial, la Unión Europea, la Organización Mundial de la Salud, el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad y el Foro Europeo de Seguridad Urbana. Estos métodos denominados Auditorías Locales de Seguridad se han aplicado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en varias ciudades de  Colombia, por la ONU Hábitat en Sudáfrica y recientemente se han comenzado a llevar a cabo en municipios de México por conducto de la UNODC.

Utilidad de las Auditorías Locales de Seguridad

 

La visión de la prevención del delito sustentada en la combinación de fuentes de información cuantitativa y cualitativa permite desarrollar un entendimiento profundo de las particularidades de la criminalidad a nivel comunitario, además de permitir la identificación e involucramiento de diferentes actores en la construcción corresponsable de la prevención y como resultado de la seguridad. Las auditorías locales de seguridad son una metodología para lograr esta construcción conjunta a través de la construcción de consensos para definir las políticas de prevención del delito y para la integración de un marco de monitoreo que al final, permita evaluar las acciones e intervenciones de las autoridades a través de las distintas fuentes de información referidas a lo largo de estos párrafos.

Resolver el problema de la criminalidad en México, no es tarea de una institución solamente, es fundamental conjuntar esfuerzos para construirla, monitorearla y evaluarla conjuntamente. La UNODC es un aliado para lograrlo.

Bibliografía

INEGI. (2016-2018). Encuesta Nacional de Seguridad Urbana. ENSU. Resultados. México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

INEGI. (2011-2017). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. ENVIPE. Presentación Ejecutiva. México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Office for National Statistics. (2013). Guidelines for Measuring Statistical Output Quality. V4

United Nations. (2002). Guidelines for the prevention of crime. https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/resolution_2002-13.pdf

United Nations. (2008). Strengthening  prevention of urban crime: an integrated approach
https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/Resolution_2008-24.pdf

United Nations. (2015). United Nations Fundamental Principles of Official Statistics-Implementation Guidelines. https://unstats.un.org/unsd/dnss/gp/Implementation_Guidelines_FINAL_without_edit.pdf

 

 

 

[1]  Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad ENVIPE 2013, 2015 y 2017.  Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)

[2] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

[3] Calidad Estadística. Promover la homologación conceptual y la estandarización de procesos de captura, validación, difusión y hasta evaluación de la oportunidad, relevancia y completitud de las distintas fuentes de información que dan cuenta de los delitos a partir de registros administrativos.

[4] Problem-Oriented Policing (POP).

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¿Cómo realizar encuestas de victimización a nivel local?

Por: Luis Raúl Delgado Antonio, raul.delgado@un.org

¿Cuál es la utilidad de la información estadística sobre delincuencia y justicia penal?

Dado los altos índices de violencia y delincuencia en América Latina y el Caribe (UNODC), y en el caso particular de México, es imprescindible contar con información estadística de calidad[1] que permita a los tomadores de decisiones, al igual que a otros actores relevantes, conocer los niveles y tendencias de la delincuencia, así como sus efectos en la sociedad y los costos económicos a causa del delito y con base en esta información, diseñar, monitorear y evaluar políticas públicas en la materia.

En México existen 3 fuentes principales de información estadística en temas de delincuencia y justicia penal: registros administrativos[2], a partir de las estadísticas policiales, judiciales o penitenciarias, etc.; censos de gobierno[3], los Censos de Gobiernos Municipales y Delegacionales, Censos de Gobierno, Seguridad Pública, y Sistema Penitenciario Estatales, Censos de Procuración de Justicia Estatal, etc.; y encuestas a diferentes poblaciones objetivo, que se enfocan principalmente en recabar información sobre las experiencias de las víctimas del delito, y  generar información sobre el contexto de la victimización delictiva.

Encuestas de victimización

La completitud de la información proporcionada por los registros administrativos es cuestionable, principalmente por la llamada “cifra obscura” del delito, es decir, todos aquellos delitos que no son denunciados a las autoridades y en consecuencia no se ven reflejados en ninguna estadística. Las encuestas de victimización nacen con el objetivo de superar el obstáculo de la “cifra obscura”, para conocer el fenómeno de la victimización delictiva y percepciones de la justicia, estudiando a una parte representativa de la población (muestra representativa[4]), de tal manera que, a partir de ese grupo representativo se obtengan conclusiones sobre la población total con un nivel de confianza conocido.

Contexto global

Las primeras encuestas de victimización se realizaron en las décadas de los 60-70[5] y a medida que estas fueron adoptadas más ampliamente en todo el mundo, fueron susceptibles de ser utilizadas para realizar estudios comparativos sobre delincuencia y victimización a nivel internacional. Sin embargo, las comparaciones resultaban imposibles debido a la disparidad de metodologías utilizadas entre un país y otro, tales como: diferentes cuestionarios, esquema de muestreo, método de entrevista, clasificación de delitos, etc.[6]

Uno de los primeros esfuerzos para mejorar la comparabilidad entre encuestas se da en 1987 en Europa, con el desarrollo de la Encuesta Internacional sobre Criminalidad y Victimización (ENICRIV o ICVS por sus siglas en inglés), con un cuestionario en inglés que luego fue traducido a diferentes idiomas, estandarizando al máximo posible la metodología utilizada para la recolección de datos[7]. Inicialmente fue levantada en 14 países, posteriormente con la participación del Instituto Interregional de las Naciones Unidas para investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI[8] por sus siglas en inglés) y UNODC, la encuesta se expandió a otros países, de Europa del este, África y Latinoamérica.

En 2004, la UNODC comienza a documentar las mejores prácticas a nivel internacional en la medición de la victimización delictiva a través de encuestas; en 2010, genera junto con la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE), el Manual para Encuestas de Victimización, el cual ofrece un conjunto mínimo de temas clave, sugeridos para diseñar e implementar encuestas de victimización dirigidas a hogares y personas, así como ilustrar el tipo de metodologías disponibles, incluyendo ventajas y desventajas de los distintos métodos. Esta información ayuda a tomar decisiones bien fundamentadas, que se ajusten a las circunstancias particulares de aquellos interesados en implementar encuestas de este tipo por primera vez.

En 2010, la Comisión Estadística de Naciones Unidas (UNSC) en su 41° periodo de sesiones, entre otros aspectos, pidió una participación más activa de las Oficinas Nacionales de Estadística en lo que respecta a estadísticas de delito y la aplicación de instrumentos sobre victimización[9]. En febrero de 2012, la Comisión solicitó a México por conducto del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), valorar la situación de las estadísticas de delincuencia a nivel internacional[10]. En diciembre del mismo año, ambos organismos presentaron ante la UNSC y la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal (CCPCJ), la Hoja de ruta para el mejoramiento de las estadísticas de delincuencia a nivel nacional e internacional, la cual fue aprobada en 2013 por ambas Comisiones. La Hoja de ruta propone mejorar la calidad y disponibilidad de estadísticas de delincuencia a través de una serie de objetivos y medidas, que deberán aplicarse de manera gradual y coordinada en los próximos 10 años[11].

Región Latinoamérica y el Caribe

Las encuestas de victimización en América Latina y el Caribe tomaron importancia después de que la ENICRIV se tradujera al español, no obstante, aunque los países estaban interesados en realizar este tipo de estudios, su desarrollo en la región ha sido limitado. La disponibilidad de recursos, la disparidad y deficiente rigor metodológico siguen representando un gran desafío, tal es así, que actualmente solo existen 8 países en América Latina que han llevado a cabo encuestas de victimización de manera institucional: Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay[12].

Ante este panorama, la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, desde el 2010 a través del Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia[13], proyecto de cooperación técnica entre la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), contribuye al mejoramiento de estadísticas de delincuencia y justicia penal en la región de Latinoamérica y el Caribe, y el cumplimiento de los objetivos de la Hoja de ruta para el mejoramiento de las estadísticas de delincuencia a nivel nacional e internacional.       

El Centro de Excelencia, entre otras iniciativas, ha impulsado con éxito la Iniciativa para la encuesta de victimización delictiva en Latinoamérica y el Caribe (VICLAC), para lo cual integró un Grupo de Trabajo[14], con el objetivo de desarrollar una metodología y cuestionario homologado estandarizado que sirva como referencia para la medición confiable y comparable sobre experiencias de victimización delictiva, percepción de seguridad y apreciación respecto al sistema de justicia penal. Basándose en los principios establecidos en el Manual para Encuestas de Victimización de UNODC, e integrando otros lineamientos metodológicos internacionales para la recopilación de información y reporte de resultados estadísticos, tal como las descripciones conductuales de delitos de la Clasificación Internacional de Delitos con fines Estadísticos[15] (ICCS por sus siglas en ingles), el monitoreo de 4 indicadores del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16[16], buenas prácticas reconocidas internacionalmente y experiencias en la implementación de la Iniciativa en los países de la región.

México: una buena práctica en la medición de la victimización delictiva a través de encuestas de victimización

En 2010, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)[17] recibió la solicitud del Consejo Nacional de Seguridad Pública de proporcionar datos para generar indicadores de percepción, victimización y desempeño institucional del Sistema de Evaluación aprobado por la Comisión Permanente de Información, para aportar datos que fueran de utilidad para la toma de decisiones de política pública, asimismo, en la sesión XXVIII del mismo consejo, se le solicitó al INEGI llevar a cabo una Encuesta de Inseguridad en las 32 entidades federativas de país, que proporcionara indicadores con los que se medirían avances de las políticas de seguridad pública en el país[18]. En respuesta a esta solicitud, en 2011 el INEGI levanta por primera vez la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE). En ese mismo año el Diario Oficial de la Federación declaró a la encuesta como información de interés nacional, desde entonces se ha levantado anualmente en 7 ocasiones hasta 2018.

Es importante destacar que, el diseño conceptual y estadístico de la encuesta contó con el apoyo técnico y recomendaciones de UNODC, es por ello que, desde sus inicios se ha considerado como una buena práctica internacional en la medición de la victimización delictiva, asimismo se trata de la segunda encuesta de victimización institucionalizada en América Latina y el Caribe.

El propósito de la encuesta es generar información a nivel nacional, por entidad federativa y áreas metropolitanas de interés, sobre el fenómeno de la victimización delictiva y la delincuencia, denuncia del delito, características de las víctimas del delito, características de los delitos y daños causados, así como la percepción de la seguridad pública y el desempeño de las autoridades, etc., en los últimos doce meses. Con el fin de proveer información a los tomadores de decisiones y al público en general para la toma de decisiones de política en estas materias.

 

Medición de la victimización delictiva a nivel local a través de encuestas de victimización

En ocasiones, los niveles de victimización delictiva y de percepción de seguridad a nivel local pueden presentar diferencias respecto a las estimaciones nacionales, para dimensionar de mejor manera la situación de delincuencia que sucede a niveles más desagregados, idealmente se tendrían que implementar encuestas de victimización locales.

Dada esta necesidad, algunas Oficinas Nacionales de Estadística generan información a nivel local, por ejemplo, la ENVIPE de México, la cual genera estimaciones para 37 ciudades y áreas metropolitanas de interés.

¿Por qué es posible realizar estimaciones en áreas urbanas y no rurales o de otro tipo?

Porque el entorno urbano es un lugar en donde se concentra una mayor cantidad de población, que se traduce en una buena concentración de muestra, se trata de zonas en donde se realizan actividades comerciales y rutinarias, por ello la incidencia delictiva es más frecuente, de manera que, aumentan las probabilidades de captar la variable de interés con un nivel de confianza adecuado para realizar cálculos de prevalencia delictiva, incidencia delictiva y cifra obscura.

Entonces, ¿por qué no se realizan estimaciones a nivel municipal o de colonia?

No se llega a nivel municipal o de colonia, principalmente por los altos costos económicos que implican un levantamiento que permita hacer inferencias con representatividad y calidad estadística adecuada, esto es, si a nivel de municipio o de colonia la incidencia delictiva es poco frecuente, con el objetivo de captar la variable de interés sería necesario llegar a una gran cantidad de informantes, tanto, que se tendría que censar a todas las personas que residen en el lugar.

Es por ello que, frente a esta situación, algunos institutos, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales, etc., llevan a cabo encuestas de victimización locales, no obstante, una particularidad que comparten este tipo de estudios es que presentan deficiencias considerables en su diseño conceptual y estadístico, por ejemplo:

  • Los objetivos no son claros o son ambiguos;
  • No incluyen indicadores;
  • Utilizan términos legales en vez de descripciones de los delitos que se investigan;
  • No se diferencia entre delitos al hogar y a la persona
  • Indagan por temáticas diversas que no necesariamente tienen que ver con victimización delictiva, como uso de TICs, ocupación de niños, niñas y/o adolescentes, situación laboral de las mujeres, etc.;
  • No se especifica la población objeto de estudio;
  • No se establecen periodos de referencia;
  • Carecen de un diseño muestral;
  • Carecen de transparencia en la publicación de resultados, es decir, no se ponen a disposición del público las bases de datos, tabulados, ni documentos técnicos como marco conceptual, metodología utilizada, cuestionarios, etc.,
  • Generalmente se elaboran presentaciones de resultados y/o informes, los cuales no incluyen especificaciones técnicas de la encuesta;
  • Algunos resultados son incorrectos;
  • Los resultados se presentan a nivel muestral, es decir, se describe algunas situaciones de los sujetos que formaron parte del estudio y no de la población de la que fueron elegidos; etc.

 

¿Cuáles son los requisitos mínimos de calidad, internacionalmente establecidos para realizar encuestas locales de victimización?

Además de los criterios establecidos en el Manual para Encuestas de Victimización de UNODC, en los últimos 5 años, el Grupo de Trabajo de la Iniciativa VICLAC, ha discutido y aprobado los aspectos metodológicos que deben tomarse en cuenta para desarrollar encuestas de victimización que arrojen resultados de calidad:

  • ¿Cuáles deben ser los objetivos de la encuesta?

Recopilar información que permita:

research

  • estimar el número de víctimas (prevalencia delictiva);
  • estimar el número de delitos (incidencia delictiva);
  • estimar la cifra obscura de los delitos y las causas de la no denuncia;
  • medir la valoración de los habitantes sobre su seguridad;
  • medir el grado de confianza y la opinión sobre el desempeño de las instituciones de seguridad pública y justicia penal;
  • estimar los costos del delito.

 

  • ¿Qué método de recolección de datos debe utilizarse?interview

Entrevista cara a cara apoyada de un dispositivo electrónico (técnica CAPI). Esta técnica se recomienda puesto que reduce el error de imputación en el levantamiento ya que aplica pautas de validación y consistencia de forma automática, evita la pérdida de información al poder respaldar con frecuencia, reduce el costo de personal posterior al levantamiento y de material impreso, permite el uso de cuestionarios más largos y complejos, garantiza la confidencialidad de la información.

  • ¿Qué diseño debe tener el cuestionario?

sketchAsincrónico (en dos fases).

¿Por qué utilizar un cuestionario en 2 fases?

Dos fases, se refiere al método internacionalmente recomendado para que las encuestas de victimización puedan filtrar delitos. Generalmente hay dos métodos: proceso de una fase y proceso de dos fases. En el proceso de una fase la pregunta para filtrar delitos también se utiliza para clasificar los tipos de delitos, mientras que, en el proceso de dos fases, las preguntas filtro son utilizadas para comenzar el reporte del incidente, el cual obtiene información detallada sobre el delito identificado en la investigación Estudios metodológicos han demostrado que el proceso de dos fases reduce el grado de error en la clasificación de los delitos, ayuda a eliminar errores causados por la falta de conocimiento de los encuestados con respecto a la definición de los delitos, también ayuda a que el informante encuadre su experiencia de victimización de forma rápida y concisa en un “sí” o un “no”; evita cansar al informante; indaga por todos y cada uno de los delitos que haya indicado el informante sin que éste pueda retractarse o no decida continuar; facilita al encuestador su implementación, entre otros.

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  • ¿Qué marco muestral es el más adecuado?

Actualizado, que sea una representación lo más exacta de la población objetivo.

 

  • ¿Qué diseño de muestreo debe adoptarse?

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Probabilístico. A partir de un método de muestreo aleatorio, multietápico y estratificado, para lograr una muestra representativa en términos de edad, sexo, área geográfica, etc., que permita obtener resultados con calidad estadística adecuada, es decir que, a partir de una muestra representativa, los resultados permitan asumir que la población total comparte las mismas características con un nivel de confianza conocido.

 

 

  • ¿Quién o quienes deben ser los elementos de análisis o de observación?

Un hogar e informante seleccionado de manera aleatoria.

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“Hogar” y “pertenencia a un hogar” no es lo mismo que pertenencia a una familia o a una vivienda. Dentro de una vivienda pueden coexistir personas que no necesariamente estarán unidos por lazos sanguíneos o de parentesco, pero que sí pueden compartir un mismo gasto, es decir, que los ingresos generados entre ellos son utilizados para su subsistencia, por lo que son clasificados como hogares, una persona sola también formar un hogar. En las encuestas de victimización se utilizan a las viviendas como unidad de muestreo ya que no existe una lista de los individuos y hogares, mientras que los hogares y las personas residentes de los hogares, son los elementos de los que se extrae la información.

¿Se deben entrevistar a todos los hogares?

Dentro de una vivienda pueden coexistir varios hogares, entrevistar a todos los hogares, o elegir aleatoriamente a uno son válidos, sin embargo, ambas estrategias traen consigo implicaciones que deben ser consideradas al momento de garantizar la precisión de las estimaciones. La recomendación internacional bajo un modelo probabilístico es seleccionar un hogar de manera aleatoria, esto implica que todos los hogares tengan la misma probabilidad de ser incluidos en el estudio, de esta manera disminuye los efectos de conglomeración, implica un mayor número de viviendas, mayor dispersión, mejor muestreo.

¿Se deben entrevistar a todas las personas objeto de estudio?

Una vez seleccionado un hogar de manera aleatoria, el siguiente paso es decidir quién será entrevistado en el hogar, algunas opciones son entrevistar a todos los miembros del hogar, entrevistar a todos los miembros del hogar dentro de cierto rango de edad, entrevistar a los miembros del hogar con características demográficas específicas o entrevistar a una sola persona del hogar.

La recomendación internacional es entrevistar a una persona seleccionada de manera aleatoria, de 18 años y más, residente habitual de la vivienda. Entrevistar a una persona por hogar disminuye los efectos de conglomeración, mejora la precisión de la información, es menos costoso, evita la duplicación de la información provista por más de un encuestado, disminuye el tiempo de entrevista, etc.

¿Por qué no incluir menores de edad?

plus-18-moviePorque este grupo etario quedará fuera del espectro de ciertos delitos como fraude de tarjeta bancaria, soborno, etc., otro punto a tomar en cuenta es que puede ser necesario obtener el permiso o acompañamiento de los padres o tutores, adaptar el texto de las preguntas a un público infantil, etc., por lo que, la recomendación internacional es implementar una encuesta ad hoc para medir victimización delictiva en sub grupos poblacionales específicos.

  • ¿Cómo superar los problemas de memoria de los informantes?

 

 

 

 

 

 

astronomerPara reducir el potencial sesgo asociado con la capacidad de las personas para recordar los incidentes de victimización de los que fueron víctimas (efecto telescopio[19]), el diseño del cuestionario debe integrar estrategias para ayudar al informante a recordar con precisión los hechos ocurridos el marco temporal de investigación. Por ejemplo, Preguntas filtro que indaguen por los delitos acontecidos en los últimos 3 años para posicionar al informante en el tiempo y que descargue emocionalmente, posteriormente indagar solo por los delitos ocurridos en los últimos 12 meses.

  • ¿Cómo debe definirse un delito?

ICCSLos términos usados en las preguntas que determinan si los informantes fueron víctimas del delito deben elaborarse de manera que sean comprensibles. Se recomienda evitar el uso de lenguaje jurídico ya que la mayoría de las personas no están familiarizada con el significado exacto de los términos legales, términos como “hurto”, “fraude”, “estafa”, etc., pueden contar con distintas percepciones. Como norma estadística internacional para la reunión de datos se recomienda utilizar las descripciones conductuales de los delitos establecidas en la Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos (ICCS por sus siglas en inglés), ya que se basa en la descripción de los actos delictivos, es decir, en descripciones de los comportamientos que constituyen delitos, no en disposiciones o términos legales, de esta manera facilita el reporte de información, su posterior análisis, la comparabilidad a través del tiempo, la consistencia y la coherencia de los datos con otras estadísticas delictivas.

  • ¿Qué marco temporal para el reporte de los delitos experimentados debe utilizarse?calendar-page-on-day-twelve

Todas las encuestas de victimización deben definir un marco temporal dentro del cual se recojan los delitos experimentados por la población objeto de estudio, el cual debe ser lo más cercano a la fecha de la entrevista para reducir los errores de memoria. Se recomienda establecer un periodo del último año, ya que está mejor definido en la mente de los informantes, cuando las entrevistas se lleven a cabo en el primer trimestre del año. Es recomendable utilizar el enfoque del año natural anterior, en caso contrario, se recomienda usar el enfoque de los últimos doce (12) meses, pero sin contar el mes de la entrevista y especificando tanto el año como los meses de los que se trata (por ejemplo, Últimos doce meses, es decir entre julio de 2015 a junio de 2016. Este periodo fue utilizado en el levantamiento de la ENVI de Panamá en julio de 2016).

  • ¿Cuántos incidentes se deben caracterizar en una encuesta?

fingerprintSe recomienda caracterizar al menos los últimos tres incidentes de cada delito sufrido, comenzando por el más reciente, para obtener una medición más precisa del comportamiento de la cifra obscura y el modus operandi del delito (dónde, cómo, con qué). Ya que en campo se ha demostrado que indagar al menos los últimos 3 delitos más recientes (la ENVIPE de México mide hasta los últimos 5 incidentes de cada delito), permite recopilar hasta el 95% de los delitos sufridos por los informantes en los últimos doce meses. Esta práctica representa un mayor número de observaciones por cada tipo delictivo, que se traduce en estimaciones más precisas.

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  • ¿Qué perfil deben tener los encuestadores?

Los encuestadores deben ser personas calificadas, hábiles y motivadas. Un encuestador calificado es aquel que puede cumplir con los siguientes elementos:

  • Motivación personal para elegir el empleo de entrevistador;
  • Inflexión en la expresión, tono y cadencia de voz;
  • Capacidad para comprender el tema de la encuesta;
  • Conocimiento de las emociones relacionadas con las situaciones problemáticas y las dificultades que pueden derivarse al realizar una entrevista sobre violencia, y las estrategias propias del posible entrevistador para controlar dichas emociones;
  • Disponibilidad para participar en la capacitación activa, incluyendo desempeño de funciones, discusiones y grupos de cooperación;
  • Consideraciones de la presencia de cualquier estereotipo o prejuicio relacionado con las víctimas;
  • Debido a la complejidad de los cuestionarios de victimización se recomienda que tengan más que un nivel de educación básica, algunos perfiles profesionales recomendados incluyen, pero no se limitan a antropólogos, criminólogos, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales, aquellos involucrados en la asistencia a menores, ancianos, discapacitados, etc.;
  • Es preferible que estén familiarizados con las computadoras, tenga habilidades técnicas para la informática;

Conocimientos básicos de la técnica de entrevista a ser utilizada, habilidades para asegurar las entrevistas, relacionarse con los informantes, etc.

Los encuestadores representan la conexión entre el ente responsable de la encuesta y los encuestados, por lo tanto, es imperativo que, a través de una buena capacitación, el encuestador desarrolle atributos y capacidades que lo identifiquen como tal. La capacitación debe incluir conocimientos teóricos y prácticos que permitan al entrevistador tener dominio de los temas que se abordan en la encuesta, conocer el cuestionario, entender la importancia de su papel como entrevistador y entrevistar a las personas indicadas para obtener la información requerida, de acuerdo con las normas, procedimientos e instrucciones establecidas.

  • ¿Qué estándares para la difusión de datos deben tomarse en cuenta?

news-reporterEl medio, el modo de publicación y en general la estrategia completa de publicación, debe conseguir el equilibrio entre calidad y profundidad para que los datos sean relevantes y útiles para los usuarios.

Las nuevas tecnologías proporcionan más opciones para conseguir acceso a los datos y para utilizarlos, la demanda de información va en aumento, no es suficiente publicar los datos y esperar a que llegue a las personas,  por lo tanto, el papel de los responsables de las encuestas debe extenderse más allá de la publicación de datos, conlleva comunicar la información a una audiencia lo más amplia posible, apoyar a los usuarios de datos para conseguir acceso, interpretar y utilizar la información.

Una comunicación efectiva incluye:

  • Identificar el público objetivo y hacer un esfuerzo para entender sus necesidades;
  • Preparar un análisis que sea objetivo, independiente, no sesgado;
  • Entender:
    • Las metas de la encuesta
    • Cómo fueron recopilados los datos y cómo deben interpretarse
    • Asuntos relacionados con la victimización delictiva del área que se está estudiando
    • Proteger la confidencialidad de los informantes en todo momento;
  • Los datos deben estar disponibles para el público, deben ser de fácil acceso y con formatos que permitan su análisis.

Mientras que, algunas opciones cuando se trata de divulgar estadísticas incluyen:

  • Publicaciones impresas – reportes, folletos, hojas de datos, etc.;
  • Bases de datos – publicadas online o distribuidas vía USB;
  • Productos electrónicos – página web, hojas de cálculo, PDFs, video, etc.;
  • Servicios – línea directa de asistencia, biblioteca.

 

  • ¿Cuántas veces debe levantarse la información de las encuestas de victimización?event-date-and-time-symbol

El número de veces que una encuesta debe llevarse a cabo depende del tipo de datos requeridos y de los recursos disponibles. No obstante, en el caso de la medición de la victimización delictiva es importante generar datos de manera periódica, en otras palabras, es necesario levantar la encuesta en más de una ocasión para crear una serie histórica de información, ya sea semestral, anual o bianualmente, ya que la comparabilidad histórica es un componente clave para observar el comportamiento de los fenómenos que se investigan a través del tiempo e identificar posibles tendencias que permitan adelantarse a su control y prevención o tendencias a la baja para analizar aquellas variables que posiblemente están teniendo un efecto en su disminución.

La mayoría de las encuestas de victimización de la región se levantan de manera anual, está periodicidad de datos permite producir indicadores que den oportunidad de generar política pública que atienda áreas de oportunidad, apoyar procesos de evaluación gubernamentales y fortalecerlos a corto plazo.

La encuesta que presenta la serie de tiempo más larga en la región es la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) de Chile levantada anualmente por el Ministerio de Interior de Chile en conjunto con el Instituto Nacional de Estadística (INE), desde 2003 hasta 2016, seguida de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) de México, levantada anualmente por Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México, desde el 2011 al 2017.

Una encuesta que integre en su diseño las características antes mencionadas generará información estadística de calidad que de sustento a la elaboración de políticas públicas basadas en evidencias sólidas.

 

Reflexiones finales

Las encuestas de victimización son una herramienta de investigación estadística reconocida internacionalmente, ya que aportan información que permite estimar[20] de manera precisa los niveles de victimización y delincuencia que suceden en un lugar y tiempo determinado.

La información generada por las encuestas de victimización es complementaria de los registros administrativos, permitiendo realizar análisis integrales sobre el fenómeno criminal, que respalden la toma de decisiones para su prevención, desde un enfoque científico.

Es importante señalar que, solo aquellas encuestas de victimización que incorporan en su diseño los estándares de calidad internacionalmente recomendados para llevar a cabo este tipo de estudios, proveerán información que pueda ser aprovechada para los fines que persiguen, de lo contrario, los resultados podrían dar una idea sobre la delincuencia que sucede en un lugar y tiempo determinado, que no corresponda a la realidad.

Cuando se trabaja con encuestas por muestreo lo que se busca es obtener resultados que pueden generalizarse a toda una población estudiando solo una parte de ella, para lograrlo es necesario tomar una muestra probabilística por medio de un diseño muestral. Una encuesta que carece de diseño muestral o que utiliza una muestra no probabilística, solo podrá hacer afirmaciones acerca del grupo de personas que forman parte de ella y no acerca de la población de la que fueron elegidos.

Algunas recomendaciones para llevar a cabo encuestas locales de victimización tienen que ver con la integración de los estándares internacionales de calidad para encuestas de victimización en su diseño; que sea una encuesta enfocada en medir victimización delictiva, percepciones sobre seguridad pública y percepciones sobre el sistema de justicia; crear series históricas de datos; que las metodologías utilizadas permitan la comparación de resultados con otras encuestas; buscar el apoyo económico de la encuesta, lo suficiente para llevar a cabo una implementación con calidad estadística; etc.; no obstante, todo lo anterior será en vano si la encuesta no trabaja con una muestra probabilística por medio de un diseño muestral adecuado.

Frecuentemente, las encuestas locales de victimización realizadas por institutos, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales, etc., carecen de un diseño muestral adecuado, se trata entonces, de estudios que representan un gasto considerable de recursos, que no miden de manera exhaustiva los fenómenos de interés. Por tal motivo, los resultados no pueden ser utilizados para monitorear de manera eficaz las políticas públicas que buscan el bienestar de la población al disminuir la delincuencia.

 

Referencias  

[1] Información estadística obtenida a partir de procesos con rigor metodológico y el apego a los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de las Naciones Unidas aprobados por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas

[2] Se trata de datos sobre hechos, eventos, sucesos o acciones que recaba una oficina del sector público como parte de sus funciones. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (2012) Disponible en https://portalsocial.guanajuato.gob.mx/sites/default/files/documentos/2014_INEGI_Glosario_estadistica_basica.pdf

[3] Los Censos son estudios estadísticos realizado sobre el conjunto completo de objetos de observación que pertenecen a una población o universo determinado. Los Censos de Gobierno recaban información estadística que permita conocer la situación de las instituciones públicas que conforman a los Estados en todos los ámbitos (Federal, Estatal, Municipal y/o Delegacional) y sus respectivos poderes en su función de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia.  En particular se recopila información sobre la cantidad de instituciones, recursos organizacionales y su distribución, ejercicio de sus funciones específicas, trámites y servicios. Información que es útil para apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas en estas materias Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (2018). Censos de Gobierno. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/metadatos/censos/SCG_13.asp?s=est&c=1442#top

[4] Cuando decimos que una muestra es representativa indicamos que reúne aproximadamente las características de la población que son importantes para la investigación.

[5] Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE). (2010). Manual para encuestas de victimización. Ginebra, Suiza.

[6] Van Dijk, J.J.M., van Kesteren, J.N. & Smit, P. (2008). Criminal Victimization in International Perspective, Key findings from the 2004‐2005 ICVS and EU ICS. The Hague, Boom Legal Publishers.

[7] Aebi, M. F. & Linde A. (2010). Las encuestas de victimización en Europa: Evolución histórica y situación actual. Derecho Penal y Criminología, 3(3). 211-298.

[8] The United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI), se funda en 1968 con el fin de llevar a cabo actividades de investigación, capacitación e información acerca del combate a la delincuencia y la administración de justicia.

[9] United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito relativo a las estadísticas de las drogas, el uso de drogas y el delito. 2009, E/CN.3/2010/19. Disponible en: https://unstats.un.org/unsd/statcom/doc10/2010-19-Drugs&DrugUseStats-S.pdf

[10] United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Informe sobre el 43° periodo de sesiones de la Comisión de Estadística. 2012, E/CN.3/2012/34. Disponible en: http://undocs.org/es/E/CN.3/2012/34

[11] Para mejorar las estadísticas de delincuencia en base al desarrollo de tres aspectos fundamentales: desarrollo metodológico, mejorar las capacidades técnicas, mejorar la recolección y difusión de datos.

[12] El Instituto Nacional de Estadística (INE) de Chile, con la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) desde el 2003; Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México, con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) desde 2011; Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia, con la Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC) desde el 2012; Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de Panamá, con la Encuesta Nacional de Victimización y Seguridad Ciudadana (ENVI) en 2017; el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) de Argentina, con la Encuesta Nacional de Victimización (ENV) en 2017; el Instituto Nacional de Estadística de (INE) de Uruguay con la Encuesta Nacional de Victimización (ENV) cuyos resultados se espera sean publicados en 2018; el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) de Perú con la Encuesta Nacional Especializada sobre Victimización (ENEVIC) y el Ministerio de Gobernación en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística (INE) Guatemala con la Encuesta Nacional de Percepción de Seguridad Pública y Victimización (ENPEVI) cuyos resultados se espera sean publicados a partir del segundo semestre de 2018.

[13] Creado en 2011, con el objetivo de contribuir a los esfuerzos de los países en la generación, desarrollo y homologación de información estadística de delitos y justicia penal, de acuerdo con proyectos, iniciativas y mandatos internacionales, con el propósito de generar mejores datos que contribuyan al diseño de políticas públicas basadas en información de calidad y a la toma de decisiones que atiendan problemas relacionados con la delincuencia.

[14] Liderado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), y el Centro de Excelencia fungiendo como secretariado técnico, cuenta con el apoyo de 3 organismos internacionales: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de los Estados Americanos (OEA); y once países de la región, a saber: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Perú y República Dominicana.

[15] La Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos, se trata de un marco metodológico que permite agrupar y organizar todas las conductas delictivas de manera significativa y sistemática, basándose en la descripción de los actos delictivos, es decir, en comportamientos, no en disposiciones o términos legales, de esta manera es posible construir un marco estadístico integral sobre todos los delitos  penales, facilitando su análisis, la comparabilidad a través del tiempo y mejorar la consistencia y la coherencia de los datos entre los países.

[16] 16.1.3. Proporción de la población cometida a violencia física, psicológica o sexual en los 12 meses anteriores. 16.1.4. Proporción de la población que no tiene miedo de caminar sola cerca de donde vive. 16.3.1. Proporción de las víctimas de violencia en los 12 meses anteriores que notificaron su victimización a las autoridades competentes u otros mecanismos de resolución de conflictos reconocidos oficialmente. 16.5.1. Proporción de las personas que han tenido por lo menos un contacto con un funcionario público, o tuvieron la experiencia de que un funcionario público les pidiera que lo pagaran, durante los 12 meses anteriores.

[17] El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México, es el organismo público autónomo responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, así como de captar y difundir información de México en cuanto al territorio, los recursos, la población y economía, que permita dar a conocer las características del país y ayudar a la toma de decisiones. http://www.beta.inegi.org.mx/inegi/quienes_somos.html

[18] Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2017). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2017. Marco Conceptual. México: INEGI. Recuperado de  http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/Productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/702825096625.pdf

[19] El Manual para Encuestas de Victimización de UNODC define el efecto telescopio como un fenómeno por el cual los encuestados tienden a cambiar el recuerdo del tiempo en que los incidentes ocurrieron, moviendo los eventos de forma errónea dentro o fuera del periodo de referencia o recordando erróneamente la fecha exacta en la que sucedió un evento. El telescopio es un tema importante en las encuestas de victimización ya que depende de la capacidad de las personas para recordar victimizaciones pasadas, puesto que, entre mayor sea el periodo transcurrido, menos probable será que el incidente sea recordado con exactitud, afectando la precisión de las estadísticas.

[20] Estimación se refiere a la inferencia sobre el valor numérico de valores de población desconocidos a partir de datos incompletos, como una muestra. Organisation for Economic Co-operation and Development. (2007). Glossary of Statistical Terms.

 

 

Bibliografía

Aebi, M. F. & Linde A. (2010). Las encuestas de victimización en Europa: Evolución histórica y situación actual. Derecho Penal y Criminología, 3(3). 211-298.

Centro de Excelencia para información estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia. Recuperado de https://www.unodc.org/

Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Recuperado de https://www.indec.gob.ar/

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Recuperado de http://www.dane.gov.co/

Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Recuperado de http://www.ine.cl/

Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Departamento de Estudios Sociales. (2011). Memoria de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana. Santiago de Chile: INE. Recuperado de http://historico.ine.cl/canales/chile_estadistico/encuestas_seguridadciudadana/pdf/memoria_enusc.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Recuperado de http://www.inegi.org.mx/

Novelo, L. (30 de octubre de 2017). Nueva encuesta local de victimización y cultura de la legalidad [mensaje en un blog] Recuperado de https://seguridad.nexos.com.mx/

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE). (2010). Manual para encuestas de victimización. Ginebra, Suiza.

United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Recuperado de https://www.unodc.org/

Vilalta, C. (2017). Información para la prevención del delito y la violencia. Banco Interamericano de Desarrollo.

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Importancia de la Calidad Estadística en la medición del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16

Por: Teresa Navarrete, teresa.navarrete@unodc.org

Ante una Agenda de Desarrollo Sostenible, que busca a través de sus 17 objetivos mejorar la calidad de vida para las futuras generaciones, resulta indispensable contar con estándares de calidad para monitorear el grado de avance de los países en relación con cada objetivo. Los objetivos se centran en esferas clave para consolidar el progreso y prosperidad a nivel local, nacional y mundial, las cuales se encuentran interrelacionadas y requieren de la colaboración de diversos actores: los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y la ciudadanía en general.

Con base en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015), para el planteamiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se consideró importante incluir nuevas dimensiones como la desigualdad económica, el cambio climático, el consumo sostenible, la paz y la justicia. Específicamente, el Objetivo 16 “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas” cobra vital importancia, ya que los altos niveles de violencia, percepción de inseguridad, incremento en la incidencia delictiva, o el flujo de armas ilícitas son, entre otros, agravios contra la paz, la estabilidad y la calidad de vida, pues impiden  el desarrollo de las sociedades, influyendo en la ruptura del tejido social.

Para lograr un monitoreo efectivo, es necesario contar con información estadística de calidad. Es decir, información oficial, confiable, con el mayor grado de desagregación posible (nivel local), que permita una comparabilidad histórica y una comparabilidad entre países. Contar con información de calidad, permitiría a los tomadores de decisiones generar políticas públicas efectivas basadas en evidencias, tomando en cuenta las características particulares y el contexto de la sociedad. A su vez, contar con información estadística de fácil acceso para todo aquel que lo requiera, fomentaría su uso, incrementando la confianza de la ciudadanía en la información, ya sea basada en registros administrativos, encuestas estadísticas o censos, y su vez, implicaría también un incremento en la confianza que los usuarios tienen en las instituciones generadoras de la información.

¿Por qué es importante la Calidad en la información estadística?

La información estadística ha adquirido una gran trascendencia para el estudio del comportamiento humano y los fenómenos sociales. Actualmente un sinfín de actores, desde diversos sectores y niveles de participación se encuentran desarrollando información estadística de acuerdo a sus necesidades e intereses. Entre otros, pueden mencionarse las instituciones gubernamentales, organizaciones internacionales, academias, organizaciones de la sociedad civil e instituciones privadas, que a su vez, son también usuarias de la información estadística. Sin embargo, el uso indiferenciado de metodologías, la corta temporalidad de los estudios, la pérdida de una línea histórica, la falta de información oficial, así como el frágil rigor metodológico, impide que dicha información estadística sea considerada como una fuente confiable. Aunque esto no demerita el esfuerzo de los diversos actores, el aprovechamiento de su información podría ser mayor, si se contase con un proceso metodológico y con los Principios de calidad ya establecidos internacionalmente.

A 22 años de la adopción de los diez Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, aprobados por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas (1994), éstos siguen teniendo la misma importancia, sin embargo, han sido pocos los esfuerzos por parte de los países para aplicar dichos Principios en la generación de información estadística oficial y en la generación de mecanismos de certificación de la calidad estadística. En la cuadragésima segunda sesión de la Comisión Estadística en 2011,  los Principios fueron retomados para la revisión de su preámbulo y en la cuadragésima cuarta sesión en 2013,  dicho preámbulo fue aprobado y se recomendó al Consejo Económico y Social adoptar los Principios de Calidad. Para 2014, en la sexagésima octava sesión de la Asamblea General, se aprobó la versión más reciente de los Principios Fundamentales con la participación de casi 40 países y se realizaron esfuerzos para la creación de una Guía de implementación práctica.

En 2005, la Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT), con base en los Principios de las Naciones Unidas, estableció su Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, el cual se conforma por 15 principios de calidad divididos en las secciones de 1) entorno institucional, 2) proceso estadístico y 3) producción estadística. A partir de 2007, la Conferencia Estadística de las Américas (CEPAL), inicio esfuerzos para el desarrollo del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas en América Latina y el Caribe, el cual contiene 17 principios y 84 criterios de cumplimiento agrupados también en 3 secciones: 1) entorno institucional y coordinación, 2) proceso estadístico y 3) producción estadística. Para ello, se contó con un grupo de trabajo conformado por México, Panamá, Paraguay y la coordinación de Colombia.

En 2010, la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, impulsó la elaboración de la Matriz Genérica del Marco Nacional[1] (National Quality Assurance Frameworks, NQAF) y las directrices para dicha herramienta, con el objetivo de que fuera utilizada como una estructura general para que los países pudieran formular y operacionalizar sus propios marcos nacionales e incluso mejorar los existentes.

También existen esfuerzos importantes como el Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos del Fondo Monetario Internacional (MECAD, 2003), el Código de Prácticas Estadísticas de Reino Unido (2009), el Marco del Sistema Estadístico Nacional de Sudáfrica (2010), los Códigos de Buenas Prácticas de Colombia, Perú, Chile, Ecuador y México. Algunos países cuentan incluso con Sistemas de Certificación de Calidad Estadística, desarrollados por sus propios Sistemas Nacionales de Estadística. Todos estos esfuerzos, parten de los Principios establecidos por las Naciones Unidas, aunque han sido modificados de acuerdo a sus necesidades. En la siguiente tabla se puede apreciar parte de los ejercicios mencionados.

Tabla 1. Principios de Calidad Estadística de las Naciones Unidas y algunas organizaciones internacionales y países que basan sus Códigos de Buenas Prácticas Estadísticas en éstos *

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* Elaboración propia. Con base en los Principios Fundamentales de Calidad Estadística de las Naciones Unidas y de los Códigos de Buenas Prácticas Estadísticas de los organismos internacionales y países mencionados.

De cara a los principios que se han adoptado, pueden apreciarse algunas similitudes tales como aquellas que  aseguran la independencia, calidad, credibilidad y utilidad de las estadísticas oficiales. El caso de Sudáfrica por ejemplo, evalúa y certifica estadísticas elaboradas por el gobierno, órganos del Estado en todos sus niveles y en algunos casos, estadísticas de instituciones no gubernamentales. Para cada principio corresponde un listado de indicadores de calidad estadística, en donde los usuarios, -internos o externos- de la información cobran una gran importancia. Las operaciones estadísticas deben ser públicas y de fácil acceso para sus usuarios, cuidando el rigor metodológico que requieren sus procesos y productos, y brindando así un panorama de la situación que atraviesan los países.

Principios Fundamentales de Calidad Estadística de las Naciones Unidas y sus respectivos indicadores de calidad *

diez-principios

* Elaboración propia, con base en los Principios Fundamentales de Calidad Estadística de las Naciones Unidas. 

La versión más reciente de la Guía de implementación de los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales (2015), habla del compromiso de la División de Estadística de las Naciones Unidas para que los Principios se conviertan en una realidad mundial, que aseguren  información fiable y sostenible para la toma de decisiones. Además, puntualiza la visibilidad e importancia que los datos estadísticos han adquirido, sobre todo los que tienen que ver con la “revolución de los datos” “(data revolution)” y el denominado “big data” para la Agenda de Desarrollo Sostenible.

Certificaciones de Calidad Estadística

Por mandato legal, los Sistemas Nacionales de Información Estadística, son los entes encargados de regular la captación, procesamiento y publicación de las estadísticas oficiales de cada país, las cuales deben basarse en un interés común y contar con cierta periodicidad para su generación, procesamiento, análisis y difusión.

Para la correcta implementación de los Principios de Calidad, además de los diversos Códigos de buenas prácticas estadísticas, también se han desarrollado Sistemas de Certificación de Calidad Estadística para cada fuente de información (registros administrativos, encuestas estadísticas y censos). Para llevar a cabo Certificaciones de Calidad, los Sistemas Nacionales de Información Estadística lideran el proceso, convocando a expertos independientes para que evalúen los procedimientos y productos estadísticos de las entidades generadoras, por lo que las entidades deben contar con un registro de evidencias que soporte documentalmente el cumplimiento de cada requisito de calidad.

Los expertos independientes evalúan el proceso, metodología, producción y recursos informáticos de la operación estadística. Se encargan de validar la evidencia presentada por las entidades generadoras de información, emitiendo una ponderación que otorgue algún grado de Certificación de la Calidad o que genere un plan de mejora para lograr una futura Certificación. Se trata de un proceso que requiere por un lado, la colaboración de los organismos y entidades generadoras de información con los Sistemas Nacionales de Información, y por otro lado, es necesario asumir a la Certificación de Calidad Estadística como un proceso de mejora permanente que vigile la calidad de la información estadística. Lo cual permitirá contar con información confiable, comparable y para un beneficio común.

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística en Colombia (DANE), como ente coordinador y regulador del Sistema Estadístico Nacional , estableció en 2006 un Sistema de Aseguramiento de la calidad de las estadísticas oficiales del país y en 2011, por decreto, se reasignaron sus funciones para la certificación de buenas prácticas estadísticas, estableciendo un proceso para la creación de una Comisión de Expertos independientes que verifique el cumplimiento de los Principios de calidad establecidos internacionalmente para la producción y difusión de estadísticas.  Dicha evaluación de calidad supone un mecanismo para el mejoramiento de las estadísticas. La Comisión de Expertos Independientes la conforma un experto temático, un experto logístico y un experto estadístico, quienes califican el cumplimiento de los requisitos de calidad en los componentes de entorno, proceso estadístico y base de datos, emitiendo una ponderación que otorga algún grado de certificación con cierto periodo de vigencia: 1) Certificación “Tipo A” por 3 años, 2) Certificación “Tipo B” por 2 años, 3) Certificación “Tipo C” por un año y 4) No certificada. Además de otorgar un puntaje y por ende un tipo de certificación o no certificación, se elabora un plan de mejora para que las fuentes generadoras puedan trabajarlo durante la vigencia de su certificación.

El DANE llevó a cabo 240 evaluaciones de operaciones estadísticas de 2006 a 2015, 143 pertenecientes a entidades externas y 97 pertenecientes al propio DANE. Dichas operaciones estadísticas, pertenecen al sector económico y social, por ejemplo en 2015 se otorgaron certificaciones Tipo C, a las operaciones estadísticas de Niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual en proceso de restablecimiento de derecho a cargo del Instituto Colombino de Bienestar Familiar (ICBF), por lo que con el plan de mejora elaborado por la Comisión de Expertos Independientes, el ICBF cuenta con un año de vigencia, durante el cual deberá mejorar sus  procedimientos y productos estadísticos.

En este mismo sentido, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) del Ecuador, lleva a cabo ejercicios similares basados en su Sistema de Certificación de Calidad de las Operaciones Estadísticas, cuyo pilar es su Código de Buenas Prácticas Estadísticas, con lo que ha logrado 8 certificaciones de calidad. Durante 2014 se certificaron las operaciones estadísticas de Homicidios del Ministerio del Interior, Centros de Privación de Libertad del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, Sistema Integrado de Atención de Fiscalía (Noticias del Delito) de la Fiscalía General del Estado – entre otras. Lo cual representa un gran avance para la generación y monitoreo de políticas públicas basadas en evidencias, en este caso, basadas en información estadística veraz y oportuna en apego a los estándares de calidad internacional. Lo cual permite un adecuado seguimiento en el sistema de seguridad y justicia del país.

Sistemas de Información Estadística en Seguridad Pública y Justicia

La problemática de inseguridad que azota a los países debido a la delincuencia, es un asunto de interés público que requiere de la actuación de los gobiernos para atender y prevenir, por lo que es indispensable contar con información estadística confiable. La información estadística en materia de seguridad pública y justicia se debe caracterizar por el rigor metodológico y el apego a los Principios de Calidad, que puedan garantizar que las instituciones y organismos participantes en el proceso de recolección, producción, manejo, análisis y difusión de la información, como son la policía, fiscalías, ministerios públicos, tribunales y centros penitenciarios; generen información fidedigna que pueda ser aprovechada oportunamente para la toma de decisiones, y con ello monitorear efectivamente el avance en el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 y de las políticas públicas de prevención y reducción de la violencia y la delincuencia.

Los registros administrativos, censos y encuestas estadísticas son las tres grandes fuentes de información más importantes, que permiten a los tomadores de decisiones contar con información diversa que puede ser comparada y que ofrezca un amplio panorama sobre temas específicos: victimización, percepción de inseguridad, corrupción, costo del delito, desempeño de las autoridades, delitos con mayor incidencia, etc. Así como el factor económico y contextual de las localidades que vulnera a las sociedades propiciando la violencia y la delincuencia.

Existen esfuerzos importantes en la región de América Latina y el Caribe, por parte del Comité Ejecutivo[2] de la Conferencia Estadística de las Américas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, para la generación de Sistemas Estadísticos de Seguridad y Justicia,  se definen como entes encargados del proceso, producción, manejo, análisis y difusión, así como de la interacción y coordinación de instituciones y organismos que generan información sobre seguridad pública y justicia que se encuentran vinculados entre sí. Esto con el objetivo de homologar la información estadística de la materia, buscando su comparabilidad, confiabilidad y calidad.

Contar con Sistemas Estadísticos de Seguridad y Justicia, es esencial para  desarrollar diagnósticos adecuados, lo cual conlleva al diseño de estrategias de intervención focalizadas, atacando así, los problemas de raíz. Para ello, es necesario implementar esfuerzos conjuntos y coordinados, ya que trabajar de manera aislada dificulta el logro de objetivos, y conlleva al fracaso de las políticas públicas. De acuerdo con la teoría General de Sistemas, el estudio de cualquier fenómeno debe ser abordado desde sus diferentes causas y desde diferentes ámbitos (Latorre, 1996), por lo que la concatenación de información de todo el Sistema de Justicia Penal, puede ofrecer un sustento integral de la situación de los países, con un alto grado de planificación y coordinación, para atender de manera eficaz y oportuna los problemas, de acuerdo a las capacidades institucionales y estableciendo prioridades. A largo plazo, no sólo se trata del combate a la delincuencia, de la reducción de la violencia, de la reducción de la corrupción, de la generación de confianza en las instituciones, se trata de salvaguardar los derechos de la ciudadanía mediante el  acceso a la seguridad, a la justicia y a vivir en paz.

Conclusiones

Contar con calidad estadística, significa contar con un conjunto de principios que son aplicados durante el proceso y producción estadística. El objetivo de generar información estadística es satisfacer las necesidades de información de los usuarios, incrementando la credibilidad y el uso de los datos para su propio desarrollo.

La producción de información estadística de los países que aún no desarrollan sus propios Códigos de Buenas Prácticas Estadísticas y que no cuentan con Sistemas de Certificación de Calidad Estadística, requiere del desarrollo de capacidades y metodologías para garantizar un monitoreo efectivo de los datos estadísticos en materia de seguridad pública y justicia de calidad que permitan establecer esfuerzos nacionales e internacionales para el logro de la “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas” correspondientes al Objetivo 16 de la agenda de Desarrollo Sostenible 2030.

Para ello, es necesaria la adhesión a los Principios de Calidad Estadística establecidos internacionalmente, así como la armonización de la información estadística que permita su comparabilidad entre países. Se deben articular esfuerzos y no perder de vista, que la calidad de información estadística implica el cumplimiento de los objetivos por los cuales fue generada, la difusión de manera clara y oportuna, el fácil acceso y que se trate de información pública. Resulta apremiante que Sistemas Estadísticos de Seguridad Pública y Justicia regulen la información en la materia, ya que contar con información de calidad implica contar con estrategias de prevención e intervención adecuadas.

Actualmente las nuevas herramientas tecnológicas posibilitan la presentación de resultados numéricos, con visualizaciones atractivas, por lo que pueden contar con una mejor cobertura en diferentes sectores de la sociedad. Es necesario potencializar la información estadística con el uso de Sistemas de Información Geográfica, así como el nivel de desagregación, por lo que también resulta indispensable la generación de información estadística a nivel local.

Fuentes de consulta

  • Conferencia Estadística de las Américas (CEPAL). (2014). Documento Conceptual de los Sistemas Estadísticos de Seguridad Pública y Justicia en los países de América Latina y el Caribe.
  • Conferencia Estadística de las Américas (CEPAL). (2011) Propuesta del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas en América Latina y el Caribe y el plan de implementación para 2012-2013.
  • Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia. (DANE). (2011). Código Nacional de Buenas Prácticas para las Estadísticas Oficiales.
  • Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia. (DANE). (2016). Certificación de la calidad del proceso estadístico.
  • Oficina Europea de Estadística (EUROSTAT). (2011). Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas.
  • Fondo Monetario Internacional (FMI). (2003). Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos (MECAD).
  • Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú (INEC). (2012). Código de Buenas Prácticas Estadísticas.
  • Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC). (2014). Código de buenas prácticas Estadísticas.
  • Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC). (2015). Manual del Sistema de Certificación de Calidad de las Operaciones Estadísticas.
  • Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE). (2013). Código de buenas prácticas de las estadísticas chilenas.
  • E. (1996). Teoría general de sistemas. Aplicada a la solución integral de problemas. Universidad del Valle. Santiago de Cali.
  • Office for National Statistics. (2013). Guidelines for Measuring Statistical Output Quality. V4.
  • Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica de México (SNIEG). (2015) Principios y Buenas Prácticas para las Actividades Estadísticas y Geográficas del SNIEG.
  • Statistics South Africa. (2010). South African Statistical Quality Assessment Framework (SASQAF). Operational Standards and guidelines.
  • United Kingdom. Statistics Authority. (2009). Code of Practice for Official Statistics. Edition 1.0.
  • United Nations. (2015). United Nations Fundamental Principles of Official Statistics- Implementation Guidelines. Final Draft.

[1] Para más información visite: http://unstats.un.org/unsd/dnss/qualityNQAF/nqaf.aspx

[2] En 2013 se aprobó la creación de un grupo de trabajo sobre estadísticas de seguridad pública y justicia, conformado por la Presidencia del Comité Ejecutivo de la CEA y la UNODC por conducto del Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Chile;  el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia;  el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica;   la Oficina Nacional de Estadística e Información (ONE) de Cuba;  el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) de Ecuador; el Instituto Nacional de Estadística (INE) de la República de Guatemala;  el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de Panamá;  el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) de Perú;  la Oficina Nacional de Estadística (ONE) de República Dominicana;  la Oficina Central de Estadística de Santa Lucía (CSO); y,   el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México.

 

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La cifra oscura y las razones de la no denuncia en México

Por Björn Florian Zakula[1]

Introducción

Las estadísticas delictivas pueden mostrar solo un ángulo limitado de la criminalidad real. Los registros administrativos solo incluyen los delitos que son denunciados y registrados o son descubiertos por la policía o las autoridades del sistema de justicia. Por ende un número considerable de los delitos cometidos en una sociedad no han sido registrados ni tampoco aparecen reflejados en las estadísticas oficiales. En criminología existe una zona oscura de la criminalidad; conocida como la “cifra oscura” o “cifra negra”.[2] El fiscal japonés Shigema Oba mencionó el concepto de Dunkelziffer, la cifra oscura que conocemos en inglés como “dark figure”, por primera vez en su disertación en Alemania en el año 1908.[3]

Una tasa alta de la cifra oscura impide a los actores claves comprender adecuadamente el problema delictivo, por ejemplo; cuáles son las zonas y horarios críticos donde los delitos ocurren, cuáles son los delitos más frecuentes o las características de las víctimas. Las informaciones anteriores son importantes para el diseño de políticas públicas para prevenir la delincuencia y la evaluación de esas. Las encuestas de victimización delictiva son una herramienta para iluminar la zona oscura de la criminalidad y expandir la información obtenida en las estadísticas delictivas. En particular, las encuestas son la primera fuente de información sobre los delitos que las personas pocas veces denuncian tales como violencia intrafamiliar. Esta información ayuda a un mejor diseño de políticas públicas, en materia de seguridad pública y prevención de delitos; sin duda en general la mayoría de las encuestas de victimización solamente son representativas a nivel nacional o estatal y falta informaciones a nivel local.

La primera parte de este articulo describe los orígenes de la cifra oscura y los factores que influyen en las victimas para denunciar o no denunciar un delito; debido a que no todos los delitos son denunciados a la policía por consiguiente no se reflejan en las estadísticas policiales.

La segunda parte del artículo muestra la cifra oscura en diferentes países y ofrece una discusión de las ventajas y desventajas que tienen las encuestas de victimización; para medir la tasa de prevalencia delictiva en comparación con los delitos registrados, además de algunos problemas en la comparación de la cifra oscura a nivel internacional.

La última parte muestra diferencias en la cifra oscura entre las entidades federativas de México y factores relacionados con la variación en la tasa de la no denuncia de un delito a nivel estatal. El artículo concluye con propuestas a las autoridades para disminuir la proporción de delitos no denunciados a la policía.
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Las reformas policiacas en la época post-comunista en Europa del Este. El caso polaco desde la independencia del 11 de Noviembre 1918

Por: Mtro. Oskar Grądziel

La sociedad debe de ser protegida para poder desarrollarse. Esta seguridad es normalmente proporcionada por los cuerpos de policía en cada Estado. Sin embargo, como pasó en varias partes del mundo, los personajes políticos hambrientos por el poder usurparon el puesto más alto e instauraron sus regímenes autoritarios. La policía de régimen tiene sus rasgos particulares que no corresponden a las obligaciones impuestas por los derechos fundamentales de las personas.

Este artículo describe la transición que hubo en Europa del Este, y específicamente en Polonia, después de la caída del comunismo del bloque soviético en 1989. Se abordarán cuestiones relativas a la policía de régimen soviético y sus particularidades, la historia de la policía en Polonia y su transición. Finalmente, se investigará el estatus de la policía actual en Polonia y la confianza que genera a los ciudadanos.

Historia de las reformas policiacas

En el período post-1989, las sociedades de los Estados recién salidos del comunismo estaban confrontadas con los altos niveles (que seguían creciendo) de pobreza y desempleo. El sector policiaco fue muy a menudo alimentado con recursos y personal altamente insuficientes. A esto se añade el bajo nivel de la confianza pública en las fuerzas de policía. Además, todas las sociedades post-socialistas han sido testigos de la expansión del crimen transnacional organizado dedicado al tráfico de drogas, armas, trata de personas, o muy a menudo incluso vehículos.

Para remediar esta problemática, las organizaciones internacionales fomentaron la concepción de la democratización de la policía. La Asamblea General de la ONU publicó el Código de conducta para las fuerzas del orden o uso de fuerza por las mismas[1], el Consejo de Europa también hizo unos códigos de conducta para policía. De su lado, la Unión Europea (UE) trabajó sobre las líneas directrices para la reforma de los sistemas policiacos de los países que se iban a adherir a la UE y líneas directrices para la democratización de la policía en las sociedades post-conflicto.

Historia de la Policía polaca a partir de la independencia de 1918

Para comprender mejor la transformación del sistema policiaco polaco, tenemos que regresar en el tiempo a la independencia de Noviembre 1918. No obstante, ante todo, cabe recordar el duro pasado de esta potencia europea.

Polonia es un Estado luchador de Europa. Martirizado y ocupado en varias ocasiones, se tuvo que adaptar a todas las circunstancias a las que le sometían sus invasores. Teniendo la ubicación justo en el corazón de Europa, es un punto estratégico para imperios hambrientos por la extensión de sus influencias.

En su historia Polonia sufrió invasiones, sin embargo lo peor que le ocurría fueron los repartos entre varios Estados vecinos. Las primeras empezaron en 1772, cuando Polonia fue una República de Dos Naciones con Lituania. Estos repartos se llevaron a cabo por Rusia, Austria y Prusia y acabaron devorándose todo el Estado en 1795. En esta fecha, Polonia desaparece de los mapas del mundo durante 123 años.

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Cabe señalar que en 1807 se proclamó el Ducado de Varsovia por Napoleón I para restablecer el Estado polaco. Su base legal fue el Tratado de Tilsit firmado por Francia y Rusia. Los polacos tenían mucha esperanza de que el Ducado fuera a convertirse en un nuevo Estado polaco. Sin embargo, después de la derrota de las tropas napoleonianas en Rusia en enero 1813, Rusia y su aliado alemán conquistaron el Ducado. Polonia pudo ganar su independencia en 1918 (el 11 de Noviembre – día nacional) y tuvo que acomodar al legado dejado por los invasores para construir un nuevo Estado de derecho con fuerzas adecuadas para mantener el orden.

 

Fuerzas del orden en Polonia después de los repartos desde 1918 hasta 1939

Después de la derrota de los tres imperios invasores[2] en 1918, el general Józef Piłsudski, jefe de Estado polaco de aquel entonces, adoptó una solicitud de reforma de la “Milicia Popular PPS”. Era una formación militar del Partido Socialista Polaco (“PPS” en polaco) que funcionó desde noviembre 1918 hasta diciembre 1919. El 5 de diciembre con la reforma de Piłsudski ésta se convirtió en Milicia Popular. Se trataba de una formación creada para “defender y garantizar la paz y seguridad de la población de las ciudades y pueblos, así como la lucha con toda manifestación de desorden social y ejercer las órdenes de las autoridades estatales[3].

Al lado de la Milicia Popular, el jefe de Estado unificó con el decreto sobre la organización de la Policía Comunal a todas las milicias preexistentes hasta entonces (local, municipal y comunal). Sin embargo, el alcance de ambos cuerpos no salía de los territorios de la parte que fue anexada por Rusia.

En otras regiones había distintas formaciones policiales. En la parte que fue anexada por Austria, hasta el 1 de diciembre 1919 existía la Gendarmería Nacional.

Ambos decretos eran temporales hasta la ley definitiva de administración pública en Polonia. El parlamento legislativo el 24 de julio 1919 aprobó la ley sobre la Policía Nacional. Dicha ley definía a la autoridad como “organización nacional del servicio de seguridad, paz y orden público[4]. Este cuerpo estaba organizado y con formación al estilo militar. El territorio nacional fue dividido en 16 comisarías de voivodato[5] donde la excepción fue solamente la Región autónoma de Silesia donde ejercía su función la Policía del Voivodato de Silesia. La implementación de la nueva ley fue obstaculizada por la guerra polaco-bolchevique (1919-1921).

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Con muchas demostraciones y manifestaciones la nueva policía tenía que contener a la sociedad en orden. La mayor protesta ocurrió en 1923 en Cracovia por motivos de la crisis económica. En esta ocasión, la policía y el ejército confrontaron a los manifestantes y su acción resultó en 32 muertos (militares y obreros). Otra acción de la policía fue empleada el 23 de junio 1936 para contener a la Endecja[6] (movimiento nacional de “Democracia Nacional”). Después de la huelga popular en agosto 1937 donde murieron 42 personas y 34 resultaron heridos, el Ministro del Interior, Felicjan Sławoj Składowski, instauró a nuevos cuerpos de policía especializados en dispersar las manifestaciones solamente con armas blancas para evitar a más muertos.

La ordenanza del 6 de marzo 1928 da muchos detalles en cuanto a la organización de la policía. Fue propuesta por el presidente de la República, Ignacy Mościcki. Según ella, durante las movilizaciones la policía formaba parte del ejército. Cambió igualmente su aspecto del descentralizado al centralizado después de 1926.

 

Segunda Guerra Mundial y la ocupación de Polonia

Con los 30.000 policías que había antes del comienzo de la Segunda Guerra Mundial, 2.000 han muerto en campaña y 12.000 han sido enviados como prisioneros a la URSS. “Era policía, eso basta para fusilarle” – así decían los soviéticos para justificar el tratamiento de los prisioneros polacos a partir de septiembre 1939. El 5 de marzo 1940, Stalin, Woroshylov, Mikoyan, Kaganovich, Beria y Molotov ordenaron a matar a prisioneros polacos de los cuales 6.000 eran policías. Este evento es conocido como “masacre de Katyn”. Sus familias fueron mandadas a Siberia o Kazakstán por la misma NKVD[7].

Mientras tanto, en la parte ocupada por Alemania, el gobernador general Hans Frank ordenó la creación de “policía azul marina”[8] el 28 de octubre 1939. Su nombre venía del color de los uniformes que tenían que llevar. A los policías que servían antes del estallido de la guerra se les obligaba a servir en el nuevo cuerpo policiaco. El rechazo o resignación fue castigado con pena capital o envío al campo de concentración. Éstos se encargaban entonces a vigilar los ghettos judíos y participar en sus ejecuciones. Pese a las órdenes que recibían, muchos colaboraban con el Estado secreto polaco[9] y gracias a ellos, muchos pudieron huir de la muerte, los desplazamientos forzosos a los campos y trabajos forzosos.

 

Cuando el comunismo empieza a reinar en Polonia

Cuando el Ejército Rojo cazó a las tropas alemanas del territorio polaco, URSS tomo directamente el poder bajo la justificación de la implementación de la “democracia” acordada en Yalta con otras potencias.

El Estalinismo fue un régimen muy duro para la sociedad donde ésta sufría la fuerza, el miedo y la intimidación y donde las fuerzas de autoridad eran conocidas por la violencia.

Los comunistas que se preparaban para tomar el poder en Polonia crearon un nuevo cuerpo de fuerzas del orden llamado Milicia Ciudadana[10] con el decreto del 7 de octubre 1944. Para conseguirlo, se basaron en los esquemas preexistentes en URSS. Su función principal fue “el mantenimiento del orden y seguridad”[11]. Durante este período llamado “PRL” en polaco de la abreviación de República Popular de Polonia[12], la Milicia Ciudadana estaba vinculada directamente con los órganos de seguridad del régimen PRL (el Buró de Seguridad conocido como KGB), lo que resultó tener una opinión pública muy negativa sobre este nuevo cuerpo.

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Además, en 1952 Polonia rompió el contacto con la organización internacional de policía – Interpol – la cual fundó en 1923 con otros 19 Estados.

 

Tras la caída del comunismo en Polonia

Con el cambio de régimen en 1989, todos los Estados de detrás de la cortina de acero estaban confrontados a tres retos mayores: superar los legados comunistas en sus sistemas de justicia penal; reformar la policía para reflejar los principios de democracia y los derechos humanos; y contener el incremento del delito y el miedo de la sociedad al crimen. De esta manera, los crímenes debían de ser redefinidos, despolitizados, los procedimientos penales más democráticos y transparentes y las sentencias más diversificadas y indulgentes[13].

Cuando el 4 de junio 1989 Polonia celebró sus primeras elecciones semi-libres, su resultado llevo al poder al Primer ministro non-comunista del gobierno de Solidarność[14] – Tadeusz Mazowiecki. En este período, la Policía Nacional sustituyó a la Milicia Ciudadana con la ley del 6 de abril 1990. Según ésta, la Policía es “uniformada y armada formación con el fin de servir a la sociedad y defender la seguridad de las personas y garantizar la seguridad y orden público”.

Las reformas impulsadas a partir de abril 1990 contribuyeron a la democratización del cuerpo policiaco. El avance importante fue la separación entre las funciones de la Policía y los cuerpos de seguridad del Estado. La Policía es un cuerpo apolítico y le queda prohibido adherirse a cualquiera de los partidos políticos. Aunque inicialmente fue controversial, esta prohibición fue elevada al rango legal con el auto del Tribunal Constitucional del 10 de abril 2002[15].

En junio 1990, se nombraron en los 49 voivodatos a nuevos jefes de unidades de policía para subrayar bien el cambio de generación en las fuerzas al servicio de la sociedad.

Las primeras estructuras de la Policía fueron creadas el 15 de junio 1990 en la Jefatura General de Policía y eran los siguientes burós: presidencial, operativo y de reconocimiento, de investigación y persecución, de la técnica criminal, de la técnica operativa, preventivo, de tránsito, informático, de personal y formación, de comunicación, de suministro, y de finanzas.

Lo curioso y más polémico fue la eliminación del buró de lucha con el crimen económico. Esta unidad fue realmente liquidada el 18 de enero 1990 de la estructura de la Milicia. Sin embargo, para paliar este vacío, el Comandante en jefe de la Policía proclamó el 14 de junio 1991 que se crearía está unidad faltante, lo que ocurrió formalmente el 10 de julio 1991 instaurando el Buró para la Lucha con los Abusos Económicos[16].

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En julio 1990, con la reestructuración de los servicios de Policía fueron despedidos 3.027 ex milicias, donde 17 se fueron voluntariamente, 220 se fueron por jubilación, y 2.790 fueron despedidos conforme con artículo 41.2 de la ley sobre Policía (6 de abril 1990) – para el bien de la nueva autoridad[17].

Unos meses después, en octubre 1990, el parlamento polaco aprobó la ley sobre la Guardia Fronteriza, la última reforma del cuerpo policiaco después de la caída del comunismo.

El 27 de septiembre 1990, Polonia volvió a adherirse a Interpol. Actualmente en la Policía Nacional, sirven 100.000 funcionarios.

“Lustracja”[18] o la Gran Inspección – Lustración

Este proceso, llamado „lustracja” en Polonia, servía sobre todo para descubrir si las personas públicas colaboraban con las instituciones responsables de las represiones durante la época comunista (por ejemplo con la fuerza de defensa, el servicio interno militar). Su idea era igualmente de hacer inocentes a todos aquellos que no llevaban la carga de la colaboración con dichas instituciones y dejarles la posibilidad de ejercer sus funciones en los puestos importantes del Estado. “Lustracja” está directamente vinculada con la fase de descomunización del ex bloque soviético.

En Polonia, el problema de “lustracja” fue un asunto de muchas polémicas y discusiones políticas. La ley del parlamento de 1992 obligaba al Ministro del Interior a dar la información completa sobre los funcionarios nacionales, consejeros, diputados, senadores, jueces, abogados, procuradores y sobre todo los oficiales de la policía secreta. Sin embargo, a la raíz de la llamada “caso de carteras”[19], el Tribunal Constitucional en 1992 declaró que dicha ley era incompatible con la Constitución[20] y el proceso de inspección fue suspendido durante un par de años.

Fue en 1997 que la decisión del parlamento de 1997 obligó a resucitar el proceso. Se tuvieron que inspeccionar los casos de las personas con cualquier función pública entre 1944 y 1990. Para facilitarlo, fue creado el Tribunal de Inspección[21] y un Buró de Inspección[22] en el Instituto de la Memoria Nacional[23], el cual es el depositario de toda la documentación de esa época.

En comparación con otros Estados como Alemania o Holanda donde la lustración tenía carácter punitivo, en Polonia (Rumanía, Lituania y Estonia también) era puramente informativa. Lo que se penalizaba en Polonia fue no el hecho de colaborar con el régimen comunista, sino el hecho de mentir sobre este asunto en la declaración de lustración[24].

 

La reforma de la Policía polaca de julio 1995

La reforma llevada a cabo en julio 1995 fue una de muchas más actualizaciones de la ley del 6 de abril de 1990. Esta modificación le armó a la Policía con nuevos métodos de acción, tales como la amplificación de situaciones donde los funcionarios podían usar armas, escuchas y controlar la correspondencia. A esto se añade la posibilidad de recolectar datos de las huellas dactilares, fotos u otros datos personales de los sospechosos. Esta reforma policiaca extendió las funciones de la Policía a la garantía de la tranquilidad en los “medios de transporte público” y “aguas destinadas al uso común”. A parte, los nuevos uniformes han dividido a los cuerpos policiacos a la policía: criminal, preventiva, de soporte, y – hasta entonces desconocida – judicial. Se liquidó la Policía local[25].

La actual estructura y organización de la Policía polaca

El Departamento de Policía queda vinculado al Ministerio del Interior y desde ahora en adelante, cuando se nomina al nuevo comandante en jefe, se ha de consultar un cuerpo consultivo llamado “Comité Consultivo Político”. Además la supervisión directa de la fuerza policiaca está en las manos del Vice-ministro del Interior, un civil y miembro de una de los partidos al poder.

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Las funciones principales de la policía fueron establecidas en el artículo 1 de la ley del 6 de abril de 1990. Más precisamente, su apartado 2 dice:

A las funciones principales de la Policía pertenecen:

  1. defensa de la vida y la salud de las personas así como los bienes contra atentados ilegales;
  2. defensa de la seguridad y el orden público, incluido la garantía de la tranquilidad en los lugares públicos y los medios de transporte público, en el tránsito y en los aguas destinadas al uso común;
  3. inicio y organización de las acciones en contra de la comisión de los delitos, contravenciones y fenómenos criminógenos y colaboración en este marco con los órganos nacionales, locales y organizaciones sociales;
  4. detección de los crímenes y contravenciones así como persecución de sus autores;
  5. supervisión de las formaciones armadas especiales de defensa en el marco definido en otras leyes;
  6. control del respeto de las leyes y normas de orden y administrativas vinculadas con la actividad pública o válidas en los lugares públicos;
  7. cooperación con las policías de otros países y sus organizaciones internacionales, e igualmente con los órganos e instituciones de la Unión europea en base a los acuerdos y tratados internacionales y otras leyes;
  8. colección, uso y transmisión de las informaciones criminales;
  9. (anulado)
  10. Colección de datos conteniendo información obtenida por órganos autorizados a usar las huellas dactilares, no-identificadas huellas dactilares de los lugares del crimen y resultados de los análisis del ácido desoxirribonucleico (DNA).
  11. (anulado)

Esta enumeración de las funciones de la nueva policía es muy parecida a la que estaba asignada a la Milicia Ciudadana. Ésta, por su estrecha vinculación con el aparato gubernamental, estaba constantemente confrontada con la sociedad, o por lo menos con una parte de ella. La Policía, por su lado, aunque tenga funciones muy parecidas a su predecesora comunista, tiene que realizarlas en estrecha colaboración con la sociedad – así es el nuevo espíritu democrático después del 1989 en Polonia.

Los cambios básicos organizacionales, de acuerdo con el nuevo código de policía, son los cinco nuevos departamentos de policía: policía criminal que incluye departamentos de investigaciones, operaciones, inteligencia y criminología; policía de tránsito; policía preventiva y unidades anti-terrorismo; fuerzas de policía especial que incluye la policía de vías ferroviarias, agua (ríos, lagos, mar) y aire[26].

La organización territorial también se tuvo que modificar. Hoy en día hay 49 sedes de voivodatos, 364 sedes territoriales (regionales), 23 unidades de policía preventiva, 10 grupos anti-terroristas, estaciones de policía especial y la sede de Policía general.

El estatuto de unidades autónomas han adquirido el Buró Nacional del Interpol y el Laboratorio Central Criminológico. Éste último, el día 1 de enero 1994 fue completado por el Buró de Lucha con el Crimen Organizado[27]. La reorganización de la estructura policiaca polaca se hacía liquidando a los entes intermedios para poder tener un sistema transparente que permitiría un funcionamiento más eficaz de las autoridades. Al mismo tiempo, se creó el equipo “Policía 2000”[28] que tenía como objetivo hacer un futuro modelo para este servicio ciudadano. Sin embargo, las concepciones de este equipo nunca se materializaron ya que las reformas y modificaciones se hacían en función de las necesidades corrientes. De esta manera, se creó en febrero 1997 un cuerpo responsable de la lucha contra el crimen de narcotráfico llamado Buró Central de Investigación (“CBŚ”[29]). En la realidad, esté Buró se creó formalmente el 15 de enero 2000 por la fusión del Buró de Lucha con el Crimen Organizado y el Buró para las Drogas[30]. En práctica, esta oficina se demostró muy eficaz y acertada para combatir el crimen organizado y se hizo famosa en toda Polonia por sus logros[31].

Cifras sobre el empleo en la Policía polaca (desde diciembre 2005 hasta enero 2015)[32]

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Cooperación internacional de la Policía polaca

La eficacidad de la Policía depende mucho, a parte de los factores internos, de la cooperación internacional que tiene el Estado con otros países y con los entes internacionales. Es por ello que Polonia libre se precipitaba tanto para volver a adherir al Interpol. Finalmente, la relación entre Polonia e Interpol fue restablecida el 27 de septiembre 1990. Desde 1998, la cooperación internacional con todas las organizaciones internacionales y regionales se hace a través del Buró de la Cooperación Internacional de la Policía.

El mantenimiento de relaciones estrechas con los vecinos fronterizos, Alemania, República Checa, Eslovaquia, ayuda a perseguir conjuntamente a los delincuentes. Esta cooperación se materializa también en el comparto de bases de datos.

Con el comienzo del siglo, la Policía polaca había tomado todas las medidas preparatorias para cooperar con la Unión europea. Polonia adhirió al Europol el 1 de noviembre 2004.

Por otro lado, desde marzo 1992, los expertos policías formaban parte de las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU, OSCE y la Unión Europea. La más grande de todas las misiones era la de Kosovo, pero también en Tayikistán, Afganistán, Iraq, Sudán, Liberia y Georgia.

Confianza de la sociedad polaca hacia las fuerzas del orden

Los años 90 dieron el inicio a un nuevo estilo de gestión de la Policía polaca. Se empezaron a tomar en cuenta los análisis de la opinión pública y encuestas sobre la percepción de seguridad de la sociedad.

Sin embargo, los primeros problemas que tuvo la Policía polaca a la hora de la salida del país de la cortina de acero tenían una gran influencia en la aparición de nuevos tipos de delincuencia. Para responder a esta problemática, en 2000 se creó el Buró Central de Investigación (“CBŚ”).

Paralelamente, el principio muy conocido y muy extendido por la comunidad policiaca en general era el cambio del color de los uniformes al azul claro, ya que éste provoca menos miedo por parte de la sociedad y es más “amistoso”[33]. Sin embargo, uno de los primeros cambios introducidos por la Policía polaca fue el cambio del azul claro al azul marino[34]. Obviamente, este tipo de color tiene un efecto reverso en la sociedad y está asociado con amenaza y terror. Puede sonar muy ingenuo este estudio, no obstante añadido a otros fallos que se les asigna a la Policía polaca puede ser un factor peyorativo.

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Otro factor que influye mucho en la percepción de la Policía por la sociedad polaca son sus sueldos que suelen ser muy bajos. Con este fenómeno muchos funcionarios desocupan sus puestos creando vacíos que pueden llevar años sin rellenarse. Por ejemplo en Varsovia, sobre 9.000 puestos hay 3.000 que siguen sin ser ocupados. Este mismo problema del desempleo conlleva la consecuencia de que la Policía ha desaparecido de las calles de Polonia.

A esto se añade el problema de la burocracia. Este legado del pasado no fue eradicado eficazmente. Hasta hoy muchos policías no se mueven de sus despachos, devorados por las estadísticas policiales y reportes inútiles, mientras el ciudadano normal tiene que esperar a que le atiendan.

Además, la sociedad suele pensar que la policía es corrupta. Este dato fue comprobado por la práctica[35]. Según la idea inicial, la policía hacía recurso a los “sponsors”. De este modo, la policía pedía a los gobiernos locales fondos y equipamiento. Cabe señalar sin embargo que muchos de estos “sponsors” eran organizaciones relacionadas con el crimen o las facciones del crimen local. Con estas donaciones, estos grupos criminales se garantizaban un período largo de libertad. Últimamente, este tipo de donaciones fueron prohibidos por ley. De esta manera, el impacto que tenía la policía en la sociedad era quasi igual que durante la época comunista, ya que era la herramienta del opresor y no estaba al servicio de los ciudadanos, como debería de ser.

Con los pocos recursos que tenían las autoridades de policía, siempre les faltaba equipamiento. En general, lo que les faltaba era nada más que vehículos, gasolina, munición, instrumentos de comunicación y a veces hasta bolígrafos y papel para escribir los reportes. Uno se puede imaginar lo fácil que era perseguir en un coche de marca polaca con poca gasolina a unos delincuentes que huían en Mercedes Benz. Un detalle, para que quede sin dudas la mala situación de la policía polaca, es que sus coches no estaban asegurados y cuando ocurrían accidentes, un funcionario tenía que pagar los gastos de su bolsillo[36].

Sin embargo, los estudios llevados a cabo recientemente demuestran que la sociedad polaca ha ganado bastante confianza en el servicio policiaco. Según el estudio del Centro de Estudio de la Opinión Pública[37] de septiembre 2015, hasta 69% de polacos están satisfechos con el trabajo de la Policía.

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Consideraciones finales

Como muchos de los Estados del ex bloque comunista, Polonia tenía que reorganizar todos los aspectos de su funcionamiento interno. No obstante, es erróneo hablar del bloque de Europa del Este y Central de manera uniforme y homogénea. Cada uno de estos Estados, al salir de la cortina de acero, estaba enfrentado con distintos tipos de problemáticas. En el caso de Polonia, a parte de la reorganización político-social, las autoridades pusieron mucho hincapié en el cambio de modelo de las fuerzas de orden, hasta entonces detestados y despreciados por la sociedad polaca.

Con las reformas impuestas en abril 1990, el cuerpo policiaco empezó a servirle a la sociedad, como debería de ser en un Estado democrático y libre. No obstante, el miedo mezclado con la antipatía hacia la Policía no le ayudaba a crear buena imagen. A esto se agregaron otros problemas de orden logístico y financiero que con la corrupción crearon un servicio fallido, débil y poco eficaz. Cabe señalar que pese a todos estos obstáculos, la Policía polaca supo superarlos y formar un cuerpo estable al servicio del ciudadano con células exitosas. Por otro lado, la mayoría de la opinión pública sigue ganando el sentimiento de seguridad gracias al trabajo de la Policía polaca. Podemos decir que Polonia está en un buen camino, pese a los obstáculos consuetudinarios dejados por el régimen comunista. La Policía polaca fomenta el sentimiento de paz y seguridad y ha dejado de instaurar el miedo y la frustración por parte de la sociedad.

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BIBLIOGRAFIA

“95 años. De la Policía Nacional a la Policía”. Quatrimestral policial n°2/2014.

“95 años de la Policía Nacional de Polonia”. Comisaría de Pequeña Polonia. Agosto 2014

Poland: “The police are not the public and the public are not the police. Transformation from militia to police”, Maria R. Haberfeld, Jersey City State College, USA, 1997

Policía Polaca – Edición II completada; Edición de la Alta Escuela de Policía en Szczytno; „Polska Policja” – Wydanie II uzupełnione; Wyd. Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie

Insecurity and Police Reform in Post-Socialist CEE, Marina Caparini and Otwin Marenin Crime

Socialism Vanquished, Socialism Challenged: Eastern Europe and China, 1989-2009, Nina Bandelj and Dorothy J. Solinger: Postsocialist Cleansing in Eastern Europe Purity and Danger in Transitional Justice, Katherine Verdery; Oxford, 2012

ILUSTRACIONES

Ilustración 1: “El Reparto de Polonia 1772 – 1793 – 1795” (Universidad Nacional de La Plata, Argentina)

Ilustración 2: “El nuevo logo de la Policía polaca” (www.policja.pl)

IMÁGENES

Imagen 1: “Los funcionarios de la Policía Nacional durante su servicio” – 95 años. De la Policía Nacional a la Policía. Quatrimestral policial 2/2014.

Imagen 2: “Milicia Ciudadana” – 95 años. De la Policía Nacional a la Policía. Quatrimestral policial 2/2014.

Imagen 3: “Policía polaca” – 95 años. De la Policía Nacional a la Policía. Quatrimestral policial 2/2014.

Imagen 4: “Nuevos uniformes” – http://www.policja.pl

[1] The Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials – adoptado por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Crimen y el Tratamiento de los Delincuentes, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 45/166 en 1990

[2] Austro-Hungría, Rusia y Alemania

[3] Reglamento del 5 de diciembre 1918, Boletín Oficial del Ministerio del Interior, 1918, número 2, posición 18, párrafo 2.

[4] Ley del 24 de julio 1919 sobre la Policía Nacional, artículo 2.

[5] Unidad de división administrativa de Polonia que corresponde al nivel regional.

[6] De la abreviación (ND) de su nombre polaco “Narodowa Demokracja” – Democracia Nacional; un movimiento político de la derecha polaca activo desde mediados del siglo XIX hasta el fin de la Segunda República Polaca en 1939.

[7] El Comisariado del Pueblo para Asuntos Internos (en ruso: Народный комиссариат внутренних дел, transliterado como Naródniy komissariat vnútrennij del), abreviado como NKVD (НКВД, según su acrónimo ruso), fue un departamento gubernamental soviético que manejó cierto número de asuntos internos de la URSS.

[8] Llamada igualmente “Policía Polaca”

[9] El Estado secreto polaco, también conocido como Estado clandestino polaco (en polaco: Polskie Państwo Podziemne), es un término colectivo designado para las organizaciones de resistencia clandestina durante la Segunda Guerra Mundial en Polonia, tanto militares como civiles, que permanecieron leales al Gobierno de Polonia en el exilio en Londres.

[10] Pol: “Milicja Obywatelska”.

[11] Decreto del Comité de Liberación Nacional Polaco del 7 de octubre 1944 sobre la Milicia Ciudadana, Boletín Oficial, 1944, número 1, posición 3, artículo 2.1.

[12] Pol: Polska Rzeczpospolita Ludowa – PRL

[13] Insecurity and Police Reform in Post-Socialist CEE, Marina Caparini and Otwin Marenin Crime

[14] Solidaridad, dirigida por Lech Wałęsa, una federación sindical polaca autónoma e independiente, fundada en septiembre del año 1980. Convertida en el partido político elevó a su líder a la presidencia. Con el apoyo de Gran Bretaña y Estados Unidos por un lado, y del Vaticano con Juan Pablo II por otro lado, supo acabar con el régimen comunista. Los acontecimientos llevados a cabo por Lech Wałęsa durante el régimen comunista fueron premiados con el Premio Nobel de la Paz en 1983.

[15] Auto del Tribunal Constitucional K 26/00 del 10 de abril 2002.

[16] Policía Polaca – Edición II completada; Edición de la Alta Escuela de Policía en Szczytno; „Polska Policja” – Wydanie II uzupełnione; Wyd. Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie

[17] Ibid.

[18] Lustración – procedimiento de revelación y supresión de los funcionarios públicos vinculados con el aparato de compulsión. (Definición de http://www.portalwiedzy.onet.pl)

[19] Se trata de la revelación por el Ministro del Interior, Antoni Macierewicz, informaciones (sin averiguación previa) de los vínculos con los Servicios de Seguridad (“SB”) PRL de algunos diputados, senadores y el mismo Lech Wałęsa.

[20] Auto del Tribunal Constitucional U 6/92 del 19 de junio 1992.

[21] Pol: „Sąd Lustracyjny”

[22] Pol: „Biuro Lustracyjne”

[23] Pol: „Instytut Pamięci Narodowej”

[24] Socialism Vanquished, Socialism Challenged: Eastern Europe and China, 1989-2009, Nina Bandelj and Dorothy J. Solinger: Postsocialist Cleansing in Eastern Europe Purity and Danger in Transitional Justice, Katherine Verdery; Oxford, 2012

[25] Policía Polaca – Edición II completada; Edición de la Alta Escuela de Policía en Szczytno; „Polska Policja” – Wydanie II uzupełnione; Wyd. Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie

[26] Capítulo 2, ley de la Policía del 6 de abril 1990

[27] Pol: „Biura do Walki z Przestępczością Zorganizowaną”

[28] Pol: „Policja 2000”

[29] Pol: „Centralne Biuro Śledcze”

[30] Pol: “Biura ds. Narkotyków”

[31] Como por ejemplo en 2011 el descubrimiento y el cierre de la más grande fabrica de falsificación de la moneda Euro en colaboración con Europol; en 2013 la arrestación de un ex policía perteneciente a un grupo criminal armado, cubierto por el Mandato de arrestación del Europol; en 2013 el descubrimiento y el cierre de la organización traficante de cigarrillos en contra-banda.

[32] http://www.policja.pl

[33] Trojanowicz, R., Gleason, R., Pollard, B. and Sinclair, D. (1987), Community Policing. Community Input into Police Policy Making, National Neighborhood Foot Patrol Center, Michigan State University, MI.

[34] Ordenanza del 20 de mayo 2009 del Ministerio del Interior y la Administración

[35] Poland: “The police are not the public and the public are not the police. Transformation from militia to police”, Maria R. Haberfeld, Jersey City State College, USA, 1997

[36] Hasta hoy en día la Policía sigue en esta situación. La fuerza del orden beneficia solamente del seguro para la responsabilidad civil, no tiene cubierto ningún daño causado por los funcionarios.

[37] Pol: CBOS – Centrum Badania Opinii Społeczniej

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Enfoque jurídico en la implementación de “La Clasificación Internacional de los Delitos con fines Estadísticos” (ICCS)

Por: Mtro. Oskar Grądziel

Tan pronto como las estadísticas de cualquier fuente están disponibles, surge un interés en compararlas con otras estadísticas disponibles. La comparación puede ser requerida a través del tiempo, entre las fuentes dentro de un país, con las estadísticas de otros países, o con los promedios regionales o globales. La comparación es importante para discernir si los cambios en los niveles de criminalidad se han producido con el tiempo, para evaluar los efectos de la política, y como punto de partida para comprender los factores subyacentes que pueden ser responsables de los diferentes índices de criminalidad en diferentes contextos.”

– Principios y Marco para la Clasificación Internacional del Delito para los Fines Estadísticos – Informe del Grupo de Trabajo sobre la Clasificación del Delito del UNODC/UNECE[1]

Las estadísticas siempre han sido una herramienta útil para la elaboración de las políticas públicas y económicas de los Estados, desde Babilonia hace unos 5000 años hasta los Estados actuales. “Las clasificaciones nacen de la necesidad de entender, identificar y simplificar el manejo de la multiplicidad del mundo fenoménico.”[2] Los datos recolectados por las Oficinas Nacionales de Estadísticas contienen la información sobre casi todas las esferas de vida pública. Nosotros nos interesaremos particularmente en los delitos que se computan en los países del mundo. La gran diversidad de fuentes se debe en principio a las tradiciones jurídicas de cada Estado. Existen varios sistemas jurídicos, tales como el derecho civil, derecho consuetudinario y el sistema de derecho religioso. Puede ocurrir incluso que dentro del mismo Estado haya varios sistemas jurídicos[3]. De igual manera, las autoridades de cada Estado hacen sus estadísticas según sus propias reglas. Es por esa gran diversidad que al hacer estadística internacional, se genera un problema de comparabilidad de los datos.

Las primeras colecciones de datos estadísticos sobre el crimen por las Naciones Unidas empezaron en 1937. Desde hace relativamente poco, a partir del 2008, se empiezan a hacer los esfuerzos de la comunidad internacional en la unificación y armonización de los datos con fines estadísticos, a partir del desarrollo de la “Clasificación Internacional de Delitos con fines Estadísticos” (o “ICCS” [4] por sus siglas en inglés).

En el 2009, en una Reunión conjunta, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE) y la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) sobre la clasificación del delito, concluyeron que las estadísticas llevadas a cabo al nivel europeo por la Comisión Europea podrían ser expandidas al nivel internacional. De esta manera se estableció el Grupo de Trabajo sobre la Clasificación del Delito[5] bajo la autoridad de la Conferencia de Estadísticos Europeos.

El primer informe del Grupo de Trabajo sobre la Clasificación del Delito publicado en 2011 define los objetivos de la ICCS como “una serie de principios en los sistemas internacionales de clasificación de la delincuencia con fines estadísticos, en particular, para mejorar la coherencia y la comparabilidad internacional de las estadísticas de la delincuencia, y para llevar a cabo un estudio de la definición y clasificación de los delitos seleccionados.”[6]

En la elaboración de la ICCS participaron diversos actores: representantes de Alemania, Australia, Brasil, Canadá, España, Estados Unidos de América, Holanda, Italia, y Reino Unido, representantes del Eurostat, Comisión Europea/DG-HOME, Universidad de Lausana/Estadísticas Penales del Consejo de Europa, Instituto Europeo para la Prevención y el Control del Crimen (HEUNI), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Centro de Excelencia UNODC-INEGI (CdE), entre otros.

La Comisión de Estadística de Naciones Unidas pidió en 2012 a México (INEGI) valorar la situación internacional de las estadísticas de delincuencia y, un año más tarde, la misma Comisión solicitó a INEGI y a UNODC desarrollar una hoja de ruta para mejorar las estadísticas de delincuencia. “La hoja de ruta para mejorar la calidad y disponibilidad de estadísticas de delincuencia a nivel nacional e internacional” fue aprobada por dos órganos de la ONU: La Comisión de Estadística, en Febrero 2013; y la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, dos meses más tarde. En Marzo 2015, la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito propuso, junto con o actores, un clasificador internacional “Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos” – ICCS.

El objetivo de este artículo es llevar a cabo un análisis jurídico de las situaciones y obstáculos que pueden aparecer a la hora de incorporar la ICCS en los sistemas nacionales estadísticos. Para hacerlo, el enfoque se realizará en tres etapas, partiendo de las consideraciones generales, pasando por el enfoque internacional, para llegar al marco nacional de las consideraciones relativas a la ICCS.

CONSIDERACIONES GENERALES

La ICCS, recién aprobada, se encuentra en una situación donde solamente algunos Estados conocerán relativamente bien su desarrollo y sus principios. Seguramente contaremos con el personal proviniendo de estos Estados que compone el Grupo de Trabajo[7] la cual dio origen de la clasificación internacional, como los que se sometieron a la prueba llevada a cabo por la UNODC para explorar la factibilidad de desarrollar e implementar la ICCS[8]. Sin embargo, la nueva clasificación no goza del reconocimiento global, lo que puede ser explicado por el hecho de que apenas se acaban de aprobar. El mayor reto para la UNODC será de difundir la Clasificación en los Estados que no han participado en ninguna de las tareas de la elaboración de dichas clasificaciones.

La participación de todos los Estados en el proceso de elaboración de las nuevas normas de clasificación es muy importante para que se haga un instrumento armonizado e uniforme a la escala global. Sin embargo, los Estados europeos han sido los que han participado mayoritariamente en los debates desde las primeras reuniones. Cabe recordar que los demás Estados participan de su lado de forma pasiva, participando en las pruebas, llamadas “ICCS testings”, llevadas a cabo por la UNODC para averiguar el grado de factibilidad de la ICCS en los sistemas nacionales, como en las reuniones de consulta. En la última reunión de consulta, realizada en 2014, participaron 44 Estados de todo el mundo. En el caso del testing, tenemos a Estados de las Américas, de África, de Asia y de Oceanía en casi igual proporción (en 2014 hubo respectivamente: 7, 6, 7 y 2 Estados de cada de estas regiones)[9]. Lo que cabe destacar es no obstante el hecho de que los Estados europeos en estos testings son mucho más numerosos (en 2014: 19 Estados)[10]. Esta disparidad entre las regiones es susceptible de tomar en consideración sobre todo los sistemas de derecho civil y de derecho consuetudinario ó common law, apartando los sistemas mixtos con tradiciones religiosas.

MARCO INTERNACIONAL DE LA ICCS

La ICCS es una herramienta internacional que fue construida en conformidad con las reglas de las Naciones Unidas[11] para armonizar las estadísticas globales en materia del delito y consecuentemente permitir a los Estados informarse y elaborar políticas nacionales adecuadas.

La nueva clasificación de los delitos de la UNODC fue elaborada por un grupo de expertos en la materia del derecho y de las estadísticas. La lógica de la ICCS es de usar descripciones de los hechos delictivos en lugar de las definiciones jurídicas (que varían de Estado a Estado). Esta clasificación se alinea a las fuentes de las cuales se sacaron los conceptos de clasificación, tales como las leyes nacionales y los Convenios y Tratados internacionales (Estatuto de Roma de 1998[12] para los crímenes de guerra[13], de lesa humanidad[14], de agresión[15] y genocidio[16]; Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional de 2000[17] para, inter alia, el crimen organizado y la corrupción; etc.). En cuanto a la relación de la ICCS con otras clasificaciones internacionales, podemos destacar la Clasificación Internacional de Enfermedades (ICD-10 por sus siglas en inglés) o la Clasificación Internacional de Estándares Industriales de Todas las Actividades Económicas (ISIC por sus siglas en inglés) que contienen términos usados por la ICCS. El problema que podría surgir es que algunos términos fueran definidos de distintas maneras en estos diferentes instrumentos. Tomemos el caso de los ICD-10, donde figura el término “lesiones”[18]. A primera vista la definición de la ICD-10 de las lesiones no contradice la de la ICCS. Sin embargo, se pueden ver algunas divergencias por el hecho de que la ICCS proporciona una definición más detallada de las lesiones, separando por ejemplo el caso de “lesiones durante la defensa propia” del régimen de las lesiones siempre cuando no se trate del uso excesivo de la fuerza. Lo mismo ocurre para los casos de homicidios ilícitos asociados a los conflictos armados o crímenes de guerra.

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La aprobación de la ICCS en Marzo 2015 en el seno de la Comisión de Estadística de Naciones Unidas y en Mayo de 2015, en la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal suscitó mucho entusiasmo por parte de los diferentes actores pero también ha dejado algunas dudas en cuanto a la colección, producción y seguridad de los datos. Por ello, un marco técnico fue juzgado imprescindible. Éste va a publicarse muy pronto bajo la forma del “Manual de implementación” el cual contendrá la explicación de los asuntos como: cómo asignar datos nacionales a la ICCS (reglas de prioridad cuando un delito puede pertenecer a más de una categoría); explicación de términos y conceptos; más información en la desagregación; cómo contar los delitos; y cómo dividir los delitos en los niveles más desagregados que los que están propuestos en la ICCS si los Estados lo quieren hacer.

Todas estas informaciones serán muy útiles tanto para los Estados que no tienen un sistema de clasificación nacional, como por ejemplo Bosnia y Herzegovina[19], como para los que ya los tienen muy desarrollados, como Francia. En este último caso, tanto como se podría aplicar a otros Estados, la explicación de cómo contar los delitos es más que bienvenida ya que Francia tiene un sistema de cuenta de los delitos que consta de 7 elementos diferentes (víctima, demandante, infracción, procedimiento, vehículo, cheque, víctima entendida, etc.). Esto quiere decir que cuando se tendrá que aplicar la clasificación internacional, los datos recolectados por las autoridades francesas tendrán que ser homologados y contarse solamente en “infracciones”. Frente a este tipo de fenómeno, el Grupo de Trabajo que elaboró la ICCS decidió por consenso que se debería dejar por ahora la problemática de las reglas de conteo (con todo lo que conllevan: si la regla del delito más grave se aplica; cómo se cuentan los delitos en serie o cometidos por más de una persona; etc.)[20].

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Otro asunto importante es el de la traducción de las clasificaciones internacionales para que los Estados puedan aplicar la ICCS a nivel nacional. “La traducción requiere una comparación, o transferencia de los sistemas de conceptos, entre las diferentes lenguas, lo que va a requerir que tanto los expertos de lenguas como de delitos sean involucrados en la traducción, en particular como puede suponer la creación de nuevos términos en la lengua nacional o especificación de significaciones más precisas para los términos existentes. Dichas innovaciones deberían de ser siempre tan coherentes como posible con los convenios nacionales para la lengua nacional. [21]” Debido a la muy grande diversidad de los regímenes jurídicos, no es tan fácil traducir los delitos a otras lenguas. Por eso, para incluir a todas las hipótesis comportamentales, la ICCS propone de dar ejemplos de varios sistemas jurídicos en la tabla “inclusiones legales”[22]. En cuanto a la mera traducción, la versión en las seis lenguas oficiales de la ONU será asegurada por su propio departamento de traducción, mientras que las versiones en los idiomas de la Unión Europea serán traducidas por su agencia de estadísticas – EUROSTAT.

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Como lo preconiza el Manual de las Naciones Unidas[23], los criterios para el desarrollo de las buenas clasificaciones estadísticas son unos principios bien establecidos. En primer lugar tenemos el principio de exhaustividad que hace que la clasificación tome en cuenta todo fenómeno que entre en el caso de estudio. Además, tenemos al principio de estructura según cual debe de haber un orden homogéneo y jerárquico. Como siguiente principio, la exclusividad mutua obliga a que cada fenómeno estudiado debe de entrar en solamente una categoría de la clasificación. Finalmente, el principio de descripción de las clasificaciones para que uno pueda sin problema saber dónde y cómo clasificar los fenómenos. La ICCS sigue rigurosamente esta línea de trabajo y, como vamos a ver, el proceso de su elaboración no ha sido sin obstáculos.

Los sistemas jurídicos en el mundo entero varían en función de su tradición. Nos enfrentamos a los sistemas de derecho civil, consuetudinario (common law) o religioso. Como cada tradición es diferente, las leyes penales que se aplican en estos Estados o regiones también serán diferentes en cuanto a la penalización de los comportamientos. ¿Quid de la definición del “delito” en general? Hay tantas definiciones como leyes penales. De esta manera, algunos Estados pueden penalizar las acciones que no son consideradas como delitos por otros. Éstas pueden ser explícitamente prohibidas de ser definidas como crímenes por el derecho internacional. Ahora queda claro que estos delitos no pueden incluirse en la ICCS ya que, como lo preconizó el Grupo de Trabajo, este instrumento no debería de servir como argumento a favor de la legitimización de la criminalización de dichas acciones que van en contra del derecho internacional y los derecho humanos[24].

Toda esta argumentación viene del principio de la exhaustividad aplicado en la construcción de la ICCS. Para llevar a cabo la clasificación de los delitos, uno debe de interpretar el principio de exhaustividad a la luz del principio de minimis. Esto significa que la clasificación no tomará en cuenta los delitos menores (como robo de un “dulce de un centavo”[25] en una tienda) u otros actos calificados como delitos en ciertos Estados. Como dijimos anteriormente, un acto puede ser calificado como un delito en un Estado mientras que en otro ni siquiera entra en el marco penal. El principio de minimis viene a limitar el de la exhaustividad, lo que puede reflejarse en las reglas de conteo aplicadas en cada Estado cuando se decida implementar la nueva clasificación internacional. Uno debería entonces de excluir de la clasificación todos los actos que sean de menor gravedad o de ámbito administrativo y por consecuencia no registrados por las autoridades de policía[26].

En el marco de la ICCS, el crimen está definido como “comportamiento calificado como acto criminal y castigado por la ley nacional”[27]. Como ya sabemos, no todas las leyes nacionales castigan el mismo acto, entonces un fraude en un Estado puede no ser calificado como tal en otro. En cuanto a las muertes relacionadas con los conflictos, actos relacionados con el terrorismo que conllevan la muerte, pueden, en algunas circunstancias, ser clasificadas como homicidio y, en otras, separadamente como “actos terroristas”[28]. De igual forma, los homicidios durante un desorden civil pueden ser clasificados como homicidios voluntarios por unos Estados siempre cuando son ilegales e intencionales, pero pueden ser totalmente tolerables por otros Estados[29]. ¿Esto supone que para algunos Estados las estadísticas resultantes de la aplicación de la ICCS serán irrelevantes?

DIMENSIÓN NACIONAL

El gran reto de la ICCS es que todos los Estados los acepten y quieran transponerlos a sus sistemas nacionales. Los clasificadores internacionales son una herramienta puramente estadística, no conllevan ninguna obligación para los Estados que se decidan aplicarlos. No son una convención y por ello no necesitan ninguna ratificación o firma oficial. Lo que sí es necesario es su aplicación al interior de los sectores estadísticos. Para ello lo que será muy útil para los Estados es la rúbrica de las “inclusiones legales”[30]. Éstos ayudarán mucho a minimizar el margen de equivocación en la recodificación del sistema nacional al sistema internacional. De esta manera, diferentes tradiciones jurídicas, tales como el derecho religioso, el derecho consuetudinario o el civil, verán que categorías nacionales podrán ser incluidas en los cuatro niveles de la ICCS.

Para transponer adecuadamente los clasificadores entre ambas dimensiones, la nacional y la internacional, cada Estado tendrá que elaborar su propia tabla de convergencia o correspondencia. Es una herramienta de armonización que permite al Estado de tener criterios fijos para cada delito registrado por sus autoridades. La elaboración de dichas tablas se tendrá que hacer en colaboración entre los expertos y los usuarios donde los primeros intercambiarán con los segundos sobre la comprensión y la interpretación exacta; y por otro lado, donde los usuarios serán consultados sobre los principios para resolver las ambigüedades con relación a cualquier regla de prioridad. Lo que será necesario igualmente es la creación de dos tablas de correspondencia, una de lo internacional a lo nacional, y la otra al revés siempre cuando no haya correspondencia de uno-a-uno en las dos clasificaciones[31].

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La base de toda la estructura institucional de estadística nacional de cada Estado son las leyes y regulaciones que guían estas actividades[32]. Es una obligación sine qua non para que la producción, recolección y compilación de datos funcione en orden. Se ve difícil que un Estado pueda aplicar la ICCS sin tener previamente un esqueleto jurídico con respecto a las instituciones estadísticas asentado en su sistema interno. De igual manera, cabe resaltar la necesidad para un Estado de tener una legislación especial con fin de proteger la independencia de los datos recolectados. Respetando a estas dos obligaciones primordiales, un Estado tiene que alinearse a las impuestas por los organismos internacionales.

Para producir estadísticas de calidad y en relación con la realidad, el Estado necesita organismos imparciales e independientes. La independencia está exigida al nivel regional europeo por el Código de Prácticas para las Estadísticas Oficiales (EUROSTAT) en el principio n°1[33]. Este principio es un garante muy fuerte de las estadísticas europeas. Sin embargo, las Naciones Unidas son el marco aún más general, al cual se debe de adecuar el marco europeo, y que dictan, en su principio n°1 de la Resolución aprobada por la Asamblea General el 29 de enero de 2014 n° 68/261 “Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales”[34] que las estadísticas deben de ser copiladas de forma imparcial. Es una garantía de naturaleza diferente que la anterior pero siendo más general, se aplica en primer lugar. Por ello, podemos deducir que el sistema europeo siendo la compilación de las dos dimensiones tiene que adecuarse a la exigencia de la imparcialidad y de la independencia, por lo cual es un sistema productor de estadísticas de alta calidad. ¿Cuál sería el caso en otras partes del mundo? Cuando no tenemos la garantía de que un Estado produzca unas estadísticas imparciales, ¿podemos contar con la viabilidad de éstas?

Otro punto es el cambio dentro de las instituciones exigido por la entrada en vigor de un nuevo sistema de clasificadores, la ICCS. La red necesaria para la preparación de las nuevas clasificaciones o de su revisión debería de estar organizada a través de un comité nacional de coordinación. Esto se aplicaría para los Estados que no tienen ningún sistema de clasificación aún[35] o que necesitarían revisar su sistema existente[36]. El cambio de la producción de los datos por las entidades nacionales (policía, tribunales, etc.) resulta ser muy costoso para los Estados porque se necesitaría elaborar una nueva estructura de sistemas nacionales de estadísticas o sistemas de denuncias que cumplan con los requisitos de la ICCS. A diferencia de las tablas de correspondencia, donde se trata de adecuar las categorías de delitos existentes al formato internacional, los nuevos datos deberían de ser producidos ya en conformidad con la ICCS. Para lograr esta armonización se requiere un intercambio de información regular entre los garantes de clasificaciones: UNODC y centros nacionales.

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Al nivel nacional, cada Estado tiene distintos sistemas de reportar delitos. Junto a los reportes realizados por a las autoridades y los registros judiciales y penitenciarios, existen las encuestas de victimización que ayudan a subsanar los vacíos de las demás fuentes. Según los datos de UNODC, un total de 54 Estados tienen una encuesta de victimización. Entre toda la variedad de técnicas de encuestas tenemos al: PAPI, CAPI, WAPI, CASI, CAWI, CATI, TAPI, TASI, SAPI y SASI[37]. Las que se utilizan más en el caso de las encuestas de victimización son el CAPI, el HAPI y el CATI. En general los métodos que se hacen a través de la asistencia del ordenador (CAPI y CATI) son mucho más eficaces que los que se hacen a mano (HAPI). Cuando la encuesta se hace en el formato CAPI por ejemplo, se ha demostrado mayor cantidad de información coleccionada que en el caso de la utilización del HAPI[38]. Lo ideal entonces sería que los Estados, para responder a la exigencia de recolectar los datos y nutrir los campos de las variables de desagregación (tags) de la ICCS, uniformizaran sus sistemas de colección de datos a través de encuestas en formato electrónico en lugar del escrito. El ejemplo del uso del formato electrónico puede ser ilustrado por una práctica que tiene lugar en las Naciones Unidas bajo la forma del UN-CTS[39] “Estudio de las Naciones Unidas sobre tendencias delictivas y funcionamiento de los sistemas de justicia penal”. Se trata de un diagnóstico que la oficina de la UNODC manda a todos los Estados en el formato Excel para que lo rellenen las autoridades competentes y lo devuelvan a la oficina de las Naciones Unidas. El año pasado en el UN-CTS respondieron 57 Estados y los años anteriores la participación fue 105 (2013), 101 (2012), 100 (2011) entre otros.


CONSIDERACIONES FINALES

La ICCS es una herramienta muy reciente cuyo desarrollo lleva un par de años consolidándose. En su construcción se involucran muchas organizaciones tanto internacionales como regionales. Los dos entes regionales muy activos en este tema son EUROSTAT y OEA. Aunque a las negociaciones y a los trabajos asisten Estados asiáticos o africanos, lo que uno se podría preguntar es: ¿Quid de la inclusión en el proceso de elaboración de la ICCS de las organizaciones regionales de estas dos regiones, ASEAN y UA? Para que los clasificadores sean uniformes para todas las partes del mundo, deberían de colaborar varios actores de todos los continentes para que esta iniciativa no sea tomada como una tentativa de imposición del modelo Occidental al resto del mundo, como ya se está denunciando con la idea de la democracia o los derechos humanos.

Por otro lado, el proceso de implementación de la ICCS puede tomar dos caminos en función del estado de los clasificadores nacionales de cada Estado. Como lo mencionamos anteriormente, hay Estados que por cuestiones políticas o históricas aún no han desarrollado su sistema de clasificación de los delitos. Podríamos pensar que les resultaría más difícil de adaptarse a la ICCS por el hecho de no tener ninguna referencia previa. Sin embargo, parece ser que serían justamente los Estados con sus sistemas de clasificación consolidados que tendrían más faena que los que empezarían desde cero. Es así porque estos segundos, sólo con la voluntad política, podrían adoptar el sistema internacional como el suyo, y en los casos de divergencia ir adaptándolo de acuerdo a sus capacidades institucionales; mientras los otros Estados deberían de hacer prueba de mucha flexibilidad para ir adaptando sus sistemas a través de las tablas de correspondencia, traducciones, etc.

No obstante, la UNODC ayuda a los Estados prestando su ayuda técnica para implementar la ICCS en los sistemas nacionales. Esto resultaría ser un buen apoyo tanto para los Estados que empiecen de cero como para los que tendrían que revisar sus normas internas y sus clasificaciones nacionales. La ayuda comprenderá tanto los asuntos legales, como estadísticos y lingüísticos para los grandes retos que supone la aplicación de la ICCS.

Por tercero, estamos a la espera del manual que va a publicarse el próximo año y que está pensado para dar las respuestas a las preguntas más frecuentes, las que mencionamos previamente. Este manual será muy útil para el comienzo de implementación y en el caso de obstáculos de más alta gravedad o complejidad, los Estados podrán pedir dicha ayuda técnica a la oficina del UNODC.

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En su conjunto, las consideraciones que se pueden hacer alrededor de la ICCS y su implementación son muy pocas. Entre éstas, algunas pueden parecer hasta muy buscadas y contestables. Esto significa que en su globalidad la ICCS está bien hecha y bien pensada gracias a la colaboración de varios y diversos actores. Los obstáculos jurídicos que traté de encontrar son superables con la práctica y la evolución conforme se vaya revisando la ICCS por los expertos nacionales e internacionales. De igual modo, siendo una herramienta técnica sin ninguna implicación jurídica ni política, la ICCS no causará muchos disturbios por su entrada en los sistemas nacionales y al mismo tiempo servirán a llevar a cabo unas estadísticas mundiales de calidad.

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BIBLIOGRAFÍA

Naciones Unidas:

  • Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000.
  • Resolución 68/261 de la Asamblea General, de 3 de marzo 2014
  • Standard Statistical Classifications: Basic Principles, Eivind Hoffmann, Bureau of Statistics, International Labour Office and Mary Chamie, United Nations Statistics Division, 10 Febrero 1999.
  • United Nations Fundamental Principles of Official Statistics – Implementation Guidelines, Enero 2015

UNODC:

  • International Classification of Crimes for Statistical Purposes, Results of the Final Testing – Draft, UNODC, Mayo 2014
  • International Classification of Crimes for Statistical Purposes, Principles – Structure – Application, August 2014, Draft
  • International Classification of Crimes for Statistical Purposes (ICCS) Report on the Final Expert Group Meeting on the Development of The ICCS Vienna, 28-30 Mayo 2014
  • International Classification of Crime for Statistical Purposes (ICCS), versión 1.0, UNODC, Marzo 2015
  • Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians, September 2011
  • International Statistics on Crime and Justice, European Institute for Crime Prevention and Control, 2010

Unión Europea:

  • Informe para la Conferencia de Estadísticas Europeas del Septiembre 2011
  • Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, Para los Servicios Estadísticos Nacionales y Comunitarios, Adoptado por el Comité del Sistema Estadístico Europeo, 28 de Septiembre 2011

Otras fuentes internacionales:

  • El texto del Estatuto de Roma que se distribuyó como documento A/CONF.183/9, de 17 de julio de 1998, enmendado por los procès-verbaux de 10 de noviembre de 1998, 12 de julio de 1999, 30 de noviembre de 1999, 8 de mayo de 2000, 17 de enero de 2001 y 16 de enero de 2002. El Estatuto entró en vigor el 1º de julio de 2002.

Fuentes nacionales:

  • “Principios básicos de las clasificaciones estadísticas en el ámbito sociodemográfico”, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Marzo 2005

[1] Informe para la Conferencia de Estadísticas Europeas del Septiembre 2011, página 6, “II. Antecedentes”.

[2] “Principios básicos de las clasificaciones estadísticas en el ámbito sociodemográfico”, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Marzo 2005, página 6.

[3] Como por ejemplo Canadá que tiene el sistema a la vez consuetudinario y de tradición del derecho civil (Quebec).

[4] International Classification of Crime for Statistical Purposes.

[5] Task Force on Crime Classification.

[6] Informe para la Conferencia de Estadísticas Europeas del Septiembre 2011, página 5, “Resumen ejecutivo y recomendaciones”.

[7] Task Force UNODC/UNECE creada en Octubre 2009 (ECE/CES/BUR/2009/OCT/12).

[8] International Classification of Crimes for Statistical Purposes, Results of the Final Testing – Draft, UNODC, Mayo 2014, página 5.

[9] International Classification of Crimes for Statistical Purposes, Principles – Structure – Application, August 2014, Draft, página 7.

[10] Idem.

[11] Standard Statistical Classifications: Basic Principles, Statistical Commission, 10 febrero 1999.

[12] El texto del Estatuto de Roma que se distribuyó como documento A/CONF.183/9, de 17 de julio de 1998, enmendado por los procès-verbaux de 10 de noviembre de 1998, 12 de julio de 1999, 30 de noviembre de 1999, 8 de mayo de 2000, 17 de enero de 2001 y 16 de enero de 2002. El Estatuto entró en vigor el 1º de julio de 2002.

[13] Artículo 8 del Estatuto de Roma 1998.

[14] Artículo 7 del Estatuto de Roma 1998.

[15] Artículo 5.1.d) y 5.2. del Estatuto de Roma 1998.

[16] Artículo 6 del Estatuto de Roma 1998.

[17] Aprobada por la Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000.

[18] „Assault” en ingles.

[19] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians, September 2011, página 42, parrafo 7.

[20] International Classification of Crimes for Statistical Purposes (ICCS) Report on the Final Expert Group Meeting on the Development of The ICCS Vienna, 28-30 Mayo 2014, página 19.

[21] Standard Statistical Classifications: Basic Principles, Eivind Hoffmann, Bureau of Statistics, International Labour Office and Mary Chamie, United Nations Statistics Division, 10 Febrero 1999.

[22] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians, September 2011, páginas 19-23.

[23] United Nations Statistical Commission, Standard Statistical Classifications: Basic Principles. New York, 1‐5 March 1999

[24] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians September 2011, página 12.

[25] “One cent sweet” en inglés.

[26] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians September 2011, página 12.

[27] International Classification of Crime for Statistical Purposes (ICCS), versión 1.0, UNODC, Marzo 2015, página 11.

[28] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians September 2011, página 25.

[29] International Classification of Crime for Statistical Purposes (ICCS), versión 1.0, UNODC, Marzo 2015, página 17.

[30] Report of the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification, Report to the Conference of European Statisticians September 2011, página 32.

[31] Standard Statistical Classifications: Basic Principles, Eivind Hoffmann, Bureau of Statistics, International Labour Office and Mary Chamie, United Nations Statistics Division, 10 Febrero 1999, página 23.

[32] United Nations Fundamental Principles of Official Statistics – Implementation Guidelines, Enero 2015, página 63.

[33] Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, Para los Servicios Estadísticos Nacionales y Comunitarios, Adoptado por el Comité del Sistema Estadístico Europeo, 28 de Septiembre 2011, página 3.

[34] A/RES/68/261

[35] Ejemplo de Bosnia y Herzegovina.

[36] Ejemplo de Francia, Reino Unido, México, etc.

[37] PAPI: Paper And Pencil Interviewing; CAPI: Computer Assisted Personal Interviewing; WAPI: Web Assisted Personal Interviewing; CASI: Computer Assisted Self Interviewing; CAWI: Computer Assisted Web Interviewing; CATI: Computer Assisted Telephone Interviewing; TAPI: Tablet Assisted Personal Interviewing; TASI: Tablet Assisted Self Interviewing; SAPI: Smartphone Assisted Personal Interviewing.

[38] International Classification of Crime for Statistical Purposes (ICCS), versión 1.0, UNODC, Marzo 2015, página 15.

[39] United Nations Survey of Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems

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